Вне всякого сомнения, вопросы, поднятые в комментарии М.Савелия, очень актуальны и значимы для всего охранного сообщества.
Вектор преобразований российского общества уже более 16 лет направлен на развитие институтов рыночной экономики, создание широкого по численности класса собственников и предпринимателей, являющихся опорой для любого современного успешно развивающегося государства. В свою очередь наряду с государственными гарантиями безопасности предпринимательской деятельности, личной жизни граждан государство предоставляет право реализовывать часть своих функций в данной сфере и негосударственным структурам – юридическим и физическим лицам, оказывающим услуги по частному сыску и охране.
Однако растущая активность участников рынка охранных и детективных услуг, случаи нарушения ими обязательных норм и правил, предусмотренных законодательством, проблемы правового регулирования охранно-детективной деятельности могут нести угрозу правам и законным интересам граждан, безопасности общества.
Общеизвестно, что интенсивность государственного регулирования в условиях недостаточного уровня законности должна нарастать.
Поэтому изменения, внесенные в профильное законодательство Федеральным законом от 22 декабря 2008 года №272-ФЗ, носят поистине революционный характер, так как они не только изменяют существующий на протяжении 16 лет порядок вещей, но и, что самое главное, выводят охранную и детективную деятельность из единого правового пространства в вопросах государственного контроля и лицензирования.
Мы оказались, как говорил классик, «в интересном положении».
С одной стороны, с 1 июля 2009 года вступает в силу новый закон, регламентирующий государственный и ведомственный контроль, с другой – с 1 января 2010 года вступают в силу положения Закона «О частной охранной и детективной деятельности» в редакции Федерального закона от 22 декабря 2008 года №272-ФЗ.
Михаил Федорович, комментируя принятый 26 декабря 2008 года Федеральный закон №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», абсолютно прав, когда пишет о том, что данным законом установлены:
- основания, порядок организации, сроки проведения внеплановых, документарных и выездных проверок;
- ограничения при их проведении, обязанности и ответственность должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки;
- а также права юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля и порядок защиты этих прав.
Но Федеральный закон №294-ФЗ, кроме того, вводит в понятийный оборот не менее важные понятия - «мероприятие по контролю» и «проверка».
В частности, проверка рассматривается как совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического лица мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемой им деятельности или действий (бездействия) обязательным требованиям. Из этого определения следует, что проверке может подвергаться только юридическое лицо (частный предприниматель).
В таком случае как оценивать действия отдельных сотрудников контрольных органов, которые пытаются провести проверку объекта охраны?
С точки зрения Закона это не проверка, тогда что?
А чем является широко практикуемые в последнее время визиты сотрудников вневедомственной охраны на объекты, имеющие кнопку тревожной сигнализации, с проверкой скорости прибытия группы быстрого реагирования?
Хочется написать: «Самодеятельность чиновников, граничащей с произволом и коррупцией». Однако Закон вводит понятие «мероприятие по контролю», которое определено как действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.
Из этого определения следует, что мероприятие по контролю может быть только результатом выявленных в ходе проверки нарушений и не несет самостоятельной функции.
При этом необходимо учитывать, что одним из основных принципов защиты прав юридических лиц является «проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц».
А вот обладают ли данными полномочиями сотрудники вневедомственной охраны? Это еще требует доказательства.
Часто такими объектами становятся школы и детские дошкольные учреждения.
Мероприятия проводятся под эгидой повышения защищенности, и прежде всего антикриминальной и антитеррористической защищенности наших детей. Но почему объектом проверки выступает ЧОП?
Это еще один вопрос. Например, в США ответственность за безопасность на территории учебного заведения лежит на администрации (руководителе) школы, в Израиле контроль осуществляет полиция, которая определяет и выставляет частную охрану в школе, а оперативное управление охраной находится в ведении офицера безопасности местной мэрии.
Настало время и у нас сместить вектор ответственности с частной охранной организации на администрацию и местные органы власти, которые призваны обеспечивать общественный порядок на подчиненной территории, а ЧОП - это только инструмент для выполнения данной функции.
Нас поразил факт, что во время трагедии в г.Первоуральске Свердловской области, где погибли 4 человека (три десятиклассницы и один охранник заведения), восемь получили серьезные травмы, документы для проверки были изъяты не у владельца заведения, арендатора, а у охранной фирмы.
Так за что отвечает предприятие охраны и что подлежит государственному контролю в этой сфере экономической деятельности?
Во-первых, негосударственная (частная) детективная и охранная деятельность являются лицензируемым видам деятельности, а одной из составляющих государственного контроля является лицензионный контроль. Поэтому важным является определение лицензионных требований, данное в статье 15.1 «Требования к частным охранным организациям» Закона о частной детективной и охранной деятельности в редакции закона от 22.12.2008 №272-ФЗ.
Во-вторых, частная охранная деятельность сопряжена с использованием служебного оружия и специальных средств, поэтому важной составляющей государственного контроля является проверка соблюдения правил учета, хранения и использования служебного оружия и специальных средств.
На наш взгляд, это две самостоятельные функции государственного контроля (надзора) и смешение их при проведении проверки является недопустимым по следующим причинам.
Во-первых, разные сроки проведения проверок, лицензионные требования контролируются один раз в три года, оружие должно проверяться ежеквартально.
Во-вторых, разные предметы и правовые основания для проведения данных видов проверок.
В-третьих, смешение разнородных проверок влечет снижение качества и не обеспечивает достаточной объективности при проведении каждого из указанных видов проверок.
Нам не совсем понятно, что имеет в виду Михаил Федорович, когда говорит: «Закон регламентирует все вопросы относительно контроля охранной и детективной деятельности, кроме лицензионного контроля и контроля за (над) оборотом оружия при условии, что эти вопросы могут регулироваться другими федеральными законами».
Обратимся к пункту 4 статьи 1 Закона, которая говорит о том, что «особенности организации и проведения проверок при осуществлении… лицензионного контроля… контроля за оборотом оружия… в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами». Данная трактовка не отменяет действия Закона в отношении негосударственных структур безопасности, а дополняет его особенностями, содержащимися в других федеральных законах.
Не можем мы согласиться и с однозначной трактовкой Михаила Федоровича положения о том, что «лицензионный контроль и контроль за (над) оборотом оружия с 1 января 2010 года будут регулироваться статьей 20.(«Контроль и надзор за частной детективной и охранной деятельностью») Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
Хотелось бы уточнить, что десятая часть упомянутой статьи 20 определяет: «К отношениям, связанным с проведением органами внутренних дел проверок лицензиатов и не урегулированным настоящим Законом, применяются положения законодательства Российской Федерации» (часть десятая введена Федеральным законом от 22.12.2008г. №272-ФЗ).
Таким образом, в вопросах, не урегулированных Законом о частной детективной и охранной деятельности, применяются требования действующего законодательства Российской Федерации, и комментируемого Федерального закона от 26.12.2008г. №294-ФЗ в том числе.
Какие вопросы, на наш взгляд, остаются неурегулированными? Это прежде всего вопросы прав и обязанностей как проверяющих, так и проверяемых, вопросы уведомления о сроках, вопросах и порядке проведения плановых и внеплановых проверок.
В остальном предложенный М.Савелием анализ достаточно актуален и интересен для обсуждения.
Хотелось бы обратить внимание еще на один факт - это полная неразбериха с проведением плановых и внеплановых проверок и учетом и анализом их результатов.
Так, по данным УЛРР при ГУВД по городу Москве, по состоянию на 1 января 2009 года в Москве зарегистрировано 5.294 негосударственных (частных) структур безопасности. За 12 месяцев 2008 года подразделениями по лицензионно-разрешительной работе города проведены 19231 проверок деятельности негосударственных (частных) структур безопасности, в ходе которых выявлено 13821 нарушение, допущенное субъектами контроля. По выявленным нарушениям в адрес указанных структур вынесено 5720 письменных предупреждений, составлено 8699 протоколов об административных правонарушениях. За нарушения лицензионных требований и условий на 126 юридических лиц составлены административные протоколы по ч.3 ст.14.1 КоАП Российской Федерации.
Постараемся разобраться в данной арифметике.
Если на учете состоят 5294 предприятия, деятельность которых проверяли 19231 раз, то получается, что каждое предприятие было проверено 3,6 раза. Не является секретом тот факт, что более 30% охранных предприятий Москвы в списочном составе имеют от 1 до 50 частных охранников, и, как правило, работают они без оружия и специальных средств.
Получается, если из всех состоящих на учете предприятий плановой проверке должны были быть подвергнуты 1764 организации, то на оставшиеся приходится по 5 проверок в год (17 467 проверок оружия и внеплановых проверок).
Отсюда легко сделать вывод: основная часть проверок приходится на объекты охраны, что не является предметом государственного контроля и надзора.
Каков анализ выявленных нарушений?
Анализ результатов проведенных мероприятий лицензионного контроля показал, что основными нарушениями, допускаемыми лицензиатами, являются:
- оформление договоров с контрагентами с нарушением требований, предъявляемых Законом Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»;
- нарушение сроков уведомления органов внутренних дел о начале и окончании оказания услуг по охране имущества, а в ряде случаев оказание данных услуг осуществляется без уведомления соответствующих органов о начале или окончании своей деятельности;
- оказание охранных услуг работниками частных охранных предприятий, не имеющими квалификации, отвечающей требованиям Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и подтвержденной удостоверением охранника;
- необеспечение условий сохранности оружия и патронов.
Нетрудно заметить, что первые три пункта основных нарушений не несут угрозы личности, обществу и государству. Четвертый пункт настолько расплывчат, что туда можно отнести и неправильно оформленную бирку или опись, и исправления, и помарки при заполнении документации. По этому поводу составлено 8699 протоколов об административных правонарушениях, что составляет 63% от всех вскрытых нарушений. Но вторая цифра еще более интересна, 41% предприятий получили письменные предупреждения. Это говорит о том, что часть нарушителей была за одно нарушения наказана дважды - и протоколом, и предупреждением, а это противоречит нормам административного законодательства. Причина такого положения дел хорошо известна не только в столице, но и в любом регионе страны. Государственные контрольные органы развернули настоящее «социалистическое соревнование» по выявлению нарушений и наказанию негосударственных охранных организаций. Если в региональных отчетах эти цифры звучат как нарушения, то на федеральном уровне они автоматически превращаются в 51000 правонарушений, за которыми последовала уголовная и административная ответственность.
В целях совершенствования правового регулирования государственного контроля в частной детективной и охранной деятельности необходимо пересмотреть перечень правонарушений, разделив его по степени общественной опасности на общеуголовные и административные, за грубое нарушение лицензионных требований в соответствии со статьей 11.5 Закона о частной детективной и охранной деятельности в редакции Федерального закона от 22.12.2008г. №272-ФЗ.
Грубыми нарушениями осуществления частной охранной деятельности считаются:
1) нарушение в охранной организации правил оборота оружия, установленных законодательством Российской Федерации, если такое нарушение:
- повлекло за собой утрату, хищение оружия либо его использование в преступных целях;
- выразилось в выдаче оружия работнику охранной организации, не имеющему разрешения на хранение и ношение служебного оружия, либо лицу, не являющемуся работником данной охранной организации;
2) нарушение в охранной организации правил оборота оружия и (или) специальных средств, установленных законодательством Российской Федерации, если такое нарушение повлекло за собой нарушение прав, законных интересов, нанесение ущерба здоровью граждан либо иные тяжкие последствия;
3) оказание лицензиатом охранных услуг в виде вооруженной охраны имущества без заключения соответствующего договора либо без уведомления органов внутренних дел о начале оказания охранных услуг, а также оказание лицензиатом охранных услуг с использованием специальных средств без заключения соответствующего договора и без уведомления органов внутренних дел о начале оказания охранных услуг;
4) оказание лицензиатом услуг, не предусмотренных имеющейся у него лицензией, либо услуг, не предусмотренных частью третьей статьи 3 настоящего Закона;
5) необеспечение доступа должностных лиц органа внутренних дел в ходе проведения ими проверочных мероприятий, предусмотренных статьей 20 настоящего Закона, в места хранения оружия, специальных средств и (или) служебной документации, отражающей учет и использование оружия и (или) специальных средств, либо воспрепятствование такому доступу.
Все остальные нарушения должны быть отнесены к прочим, и по ним не должны применяться меры уголовного и административного воздействия.
Данное предложение не только наведет порядок в учете нарушений, но и позволит сократить коррупционность в ходе проведения государственного контроля за данным видом деятельности.