"Право человека - работать так, как он хочет, тратить то, что он зарабатывает, владеть собственностью и иметь государство в качестве слуги, а не в качестве хозяина..." М. Тэтчер
Какого предпринимателя, директора или владельца бизнеса не начинало слегка «трясти» при приходе очередной проверки, очередного «органа»?!
Так уж случилось, что о проблеме вымогательства и взяточничества в России говорят последние триста лет, и триста лет власть пытается решить эту проблему. Помощь малому и среднему бизнесу стала лейтмотивом рабочих поездок Президента Дмитрия Медведева по стране. Еще в мае президент подписал указ, призванный ликвидировать административные ограничения, стоящие на пути развития малого и среднего бизнеса. В частности, было предложено резко сократить число плановых и внеплановых проверок предприятий. Соответствующие законопроекты должны быть приняты этой осенью, а уже сегодня российские бизнесмены должны были почувствовать себя почти свободными.
Первыми откликнулись на призыв Президента прокурорские работники. Амурская прокуратура создала Общественный совет по защите предпринимателей. Прокурор области Владимир Чистов, говоря о задачах Общественного совета, подчеркнул: «Многочисленные и зачастую внеплановые проверки отнюдь не способствуют развитию малого бизнеса. А это в свою очередь отражается и на пополняемости бюджета. Задача созданного при прокуратуре Амурской области общественного совета поистине государственного масштаба. В него вошли бизнесмены, представители правоохранительных и контролирующих органов». В областной прокуратуре уже сформирован реестр данных о проверках, проведенных контролирующими органами за последние два года. Выявили немало правонарушений. Причем претензии есть не только к сотрудникам надзорных структур, но и к представителям исполнительной власти. К примеру, в Зейском районе глава Октябрьского сельсовета лично устанавливал режим работы местных магазинов.
В Ставрополе прокуратура Октябрьского района провела проверку исполнения законодательства в сфере защиты прав предпринимателей и выявила множество нарушений. В половине случаев претензии милиции к бизнесменам как минимум необоснованны.
Учитывая практику проведения прокурорских проверок, Генеральный прокурор Юрий Чайка издал специальный приказ, по которому прокурорам регионов поручено обеспечить защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, особенно среднего и малого бизнеса. При этом им строго указано, что любое их вмешательство должно быть обоснованным.
Необходимо отметить, что в настоящее время в Российской Федерации насчитывается 85 федеральных органов исполнительной власти имеют те или иные полномочия по осуществлению мер государственного контроля. Каждый из этих органов наряду с нормами действующего законодательства располагает большим количеством подзаконных актов, которые нередко не только имеют двоякое толкование, но и противоречат действующим законам.
Сделан первый шаг в реализации неотложных мер по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности.
В сентябре Государственная Дума приняла в первом чтении пакет правительственных законопроектов по внесению изменений в действующее законодательство, направленных на ликвидацию административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности.
Важнейший из них – проект федерального закона № 92975-5 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)». Законопроект представляет собой новую редакцию действующего Федерального закона. Он доработан с учетом требований Указа Президента РФ от 15 мая 2008 года №797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности».
Основными новеллами проекта являются:
-- расширение сферы применения закона о защите прав (добавляются такие сферы как муниципальный контроль, строительный надзор, контроль особо важных и режимных объектов);
-- подробное описание принципов осуществления государственного и муниципального контроля (надзора), включая основополагающий принцип презумпции добросовестности проверяемого лица; - установление четкой процедуры проведения проверочных мероприятий (документарной и выездной проверки);
-- введение ограничений в пользу проверяемых лиц (пресекательный срок проведения проверки 20 дней с возможностью продления на 20 дней и приостановления на два месяца для проведения специальных экспертиз); проведение планового контроля раз в три года; особый порядок ограниченных проверок саморегулируемых организаций и их членов; предельные нормативы по общему времени проведения контрольных мероприятий для субъектов малого предпринимательства – 20 часов для микро- и 70 часов для малых предприятий в год;
-- проведение внеплановых контрольных мероприятий только при наличии угрозы жизни и здоровью людей, а также угрозы нанесения ущерба окружающей среде;
-- проведение внеплановых выездных проверок в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства по предварительному согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации.
Закреплен принцип недействительности результатов проведенной проверки при грубых нарушениях условий ее проведения (приведен исчерпывающий перечень таких нарушений). Устанавливается уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности в таких сферах, как оптовая и розничная торговля, грузовые автоперевозки, оказание гостиничных услуг и общественное питание. При этом подразумевается, что предприниматель, направляя соответствующее уведомление, оформленное по единому образцу, декларирует соответствие своей деятельности всем установленным требованиям и освобождается от предварительного согласования в различных контрольных органах.
Последующие проверки его деятельности проводятся в соответствии с ограничениями, предусмотренными законом.
Указанные новации соответствуют интересам предпринимательского сообщества и заслуживают поддержки. Вместе с тем, в целях действенного применения декларированных законопроектом норм об ответственности должностных лиц контрольно-надзорных органов полагается необходимым предусмотреть внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовный кодекс Российской Федерации. Например, установить нарушение указанных требований проведения контрольных (надзорных) мероприятий в качестве квалифицирующего признака, отягчающего ответственность за превышение должностным лицом своих полномочий (дополнить часть 2 статьи 286 УК РФ).
Кодекс РФ об административных правонарушениях целесообразно дополнить статьей 14.36 «Несоблюдение законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)». В настоящее время идет работа над поправками ко второму чтению законопроекта.
Таким образом, принятие этого важнейшего законопроекта должно сопровождаться внесением изменений в смежное законодательство. Эффективное применение будущего закона напрямую зависит от реализации системных мер, направленных на достижение баланса интересов государства и общества в сфере государственного и муниципального управления, в том числе предлагаемых в Национальном плане противодействия коррупции.
Другим заслуживающим внимания документом является проект федерального закона №92985-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности). Законопроектом исключаются внепроцессуальные полномочия милиции по проведению осмотров помещений, изъятия товаров и документов, проверок в налоговой сфере без запроса налоговых органов (перечень исключаемых полномочий прилагается). О необходимости таких законодательных изменений предпринимательское сообщество заявляло постоянно.
В тексте законопроекта учтены предложения, например, об обязательной передаче проверяемому лицу копий документов, изъятых при проведении проверок и ревизий (вносятся соответствующие изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Уголовно-процессуальный кодекс РФ). Поддержан проект федерального закона №92982-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу замены лицензирования страхованием гражданской ответственности или наличием финансовой гарантии». Сама идея замены лицензирования страхованием или финансовым обеспечением заслуживает одобрения. Важной новеллой является и введение упрощенного порядка продления лицензии при отсутствии грубых нарушений со стороны предпринимателя.
Вместе с тем необходимо отметить, что перечень видов деятельности, лицензирование которых прекращается, невелик и ограничен узкой сферой почтовой связи, перевозками и погрузочно-разгрузочными работами с опасными грузами в области морского и внутреннего водного транспорта. Особое значение будет иметь постоянный мониторинг его последующего применения с целью оценки финансовой нагрузки на предпринимателей в вышеуказанных сферах.
Проект федерального закона №87124-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением возможности замены обязательной сертификации декларированием соответствия» разработан Минпромторгом России в рамках реализации абзаца пятого пункта 1 вышеупомянутого Указа Президента РФ. Проект предусматривает внесение изменений в 19 федеральных законов, сводящихся к замене термина «обязательная сертификация» понятием «обязательное подтверждение соответствия» в отношении товаров и услуг. Также во все эти акты вносятся отсылочные нормы о «подтверждении соответствия согласно действующему законодательству». Законопроект заслуживает поддержки, но лишь как промежуточный, носящий чисто технический характер.
Вице-спикер Совета федерации Светлана Орлова и председатель комитета Госдумы по строительству и земельным отношениям Мартин Шаккум недавно внесли в Госдуму блок поправок к закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Поправки снимают ограничения для малого бизнеса на участие в госзакупках. Сейчас при размещении госзаказа на поставку товаров на малых предприятиях начальная цена контракта не должна превышать 3 млн руб., на предоставление услуг – 2 млн руб. Предлагается не устанавливать предельных значений в законе, а отдать на усмотрение правительства. Кроме того, часть поправок относится к совершенствованию процедур проведения электронных торгов. Как пояснил начальник управления ФАС по контролю за госзакупками Михаил Евраев, сейчас по закону электронные аукционы можно проводить на сумму до 1 млн руб. Это ограничение действует до 1 января 2010 года. Совершенствование процедуры и повышение надежности электронных аукционов позволит снять ограничения раньше – очевидно, это произойдет уже в 2009 году. О сроках разработки следующих блоков поправок, реализующих более громкие инициативы правительства, в первую очередь – о введении ценовых преференций для российских поставщиков по госзакупкам на уровне 5-25% и о приоритетных закупках товаров массового производства по госзаказу – в ФАС пока не говорят.
Наряду с положительными тенденциями сегодня нельзя не сказать о некоторых негативных моментах.
В июле 2008 года вступила в силу статья 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», которая предусматривает передачу в аренду государственного и муниципального имущества посредством проведения торгов. Применение этой нормы, по мнению многих представителей предпринимательской общественности, может серьезно затруднить реализацию права преимущественного выкупа арендованного государственного и муниципального имущества субъектами МСП, а также применение иных мер их имущественной поддержки. По инициативе ТПП России данный вопрос стал предметом серьезного обсуждения в конце сентября 2008 года на Общественном совете при Федеральной антимонопольной службе. Заседание прошло под председательством Руководителя ФАС И.Артемьева, который признал наличие проблемы. По итогам заседания создана рабочая группа с участием представителей ТПП России, которой поручена подготовка предложений по внесению изменений в действующее законодательство и подзаконные акты. Среди предложений: установление на период действия преимущественного права выкупа посредством внеконкурсной процедуры пролонгации договоров аренды для субъектов малого и среднего предпринимательства; проведение закрытых по субъектному составу аукционов и конкурсов для передачи в аренду имущества, включенного в региональные перечни по поддержке субъектов МСП, а также для размещения некоммерческих организаций и др.
Также на рассмотрении Государственной думы находится проект Федерального Закона №495510-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности». Законопроект предусматривает внесудебное приостановление деятельности коммерческого предприятия на основании заключения сотрудника милиции о единичном грубом нарушении лицензионных требований. Некоторые положения затрагивают права граждан на труд и ограничивают их применением выборочных норм по заключениям органов внутренних дел. Существенным является ограничение прав юридических лиц на определение правовой формы организации, ограничение участия граждан в финансировании и софинансировании этого вида коммерческой деятельности. Сами разработчики законопроекта признают, что многие его положения имеют коррупционные признаки.
Становится ли легче дышать бизнесу по реализации мер президентского указа? «Кошмарить» тружеников рынка могут не только те, у кого в руках есть административные рычаги и властные полномочия. А кто оградит бизнес от давления чиновников? Прокуратурой почти повсеместно выявлены факты, когда органы государственной власти, местного самоуправления и контроля издают незаконные нормативно-правовые акты, касающиеся практически всех сфер предпринимательской деятельности и ущемляющие права ее участников. Такими актами, зачастую принятыми с превышением полномочий, устанавливались различные административные барьеры, вводились не предусмотренные законом сборы и обязанности. Нередко отдельным хозяйствующим субъектам предоставляют льготы и привилегии, чем ограничивается конкуренция. Установлены многочисленные факты злоупотреблений должностных лиц и коррупционных проявлений. Например, в Тюменской области в 2007-2008 годах был принят ряд нормативных актов, создающих потенциальную возможность для коррупционных решений в сфере разрешительных и регистрационных полномочий. По требованию прокурора администрацией приняты меры по устранению нарушений закона. В качестве административных барьеров можно привести пример по Астраханской области. Прокурор области обратился в суд с заявлением о признании частично недействующим постановления областного правительства. Этот документ вместо предусмотренной федеральным законодательством заявительной регистрации специалистов ветеринарии фактически требовал получать разрешение на ветеринарную деятельность. В результате специалистам незаконно и необоснованно стали отказывать в регистрации, ограничивая тем самым их права на предпринимательство. Когда дело дошло до суда, нарушения были устранены в добровольном порядке.
Такие факты, к сожалению, очень распространены. В Кабардино-Балкарии проведена проверка исполнения законодательства городскими властями. Выявлены различные незаконные правовые акты. Так, неуполномоченные органы были наделены функциями в области земельных отношений, органам местного самоуправления предоставлялась возможность произвольно пересматривать размеры платежей арендаторов. Кроме того, был установлен ряд административных ограничений, препятствующих реализации прав граждан и юридических лиц на приобретение в собственность и предоставление в аренду земельных участков. По результатам проверки незаконные акты опротестованы, в адрес главы администрации города прокурором внесено представление об устранении нарушений и привлечении виновных к дисциплинарной ответственности. Практически повсеместно права предпринимателей ущемляются. Нарушается порядок проведения мероприятий по контролю или надзору, установленный Федеральным законом. Вопреки требованиям закона мероприятия по контролю нередко осуществляются без каких-либо поводов и оснований для их проведения. При этом не соблюдаются процедуры контрольных мероприятий и оформления их результатов, нарушается периодичность проверок, их проводят неуполномоченные лица. Такие нарушения допускаются в деятельности Росприроднадзора, Роспотребнадзора, Россельхознадзора, Роснедвижимости, Ростехнадзора, Роструда, органов государственного пожарного надзора и внутренних дел, государственной инспекции безопасности дорожного движения и ряда других органов. Государственные и муниципальные чиновники зачастую используют свои полномочия вопреки интересам службы либо незаконно вмешиваются в предпринимательскую деятельность. Нарушение сроков рассмотрения обращений предпринимателей, требование не предусмотренных законодательством документов мы расцениваем как коррупционные факторы. Прокурорам предписано жестко реагировать на эти нарушения. В ряде случаев служащие органов госконтроля за плату оказывают услуги хозяйствующим субъектам, с которыми они связаны по роду служебной деятельности. Это категорически запрещено. Много нарушений в сфере административной юрисдикции у контролирующих органов. Не соблюдаются правовые нормы, касающиеся составления протоколов об административных правонарушениях, не в полном объеме выясняются предусмотренные законом обстоятельства. Нарушаются сроки привлечения к ответственности, порой дела рассматриваются в отсутствие тех людей, в отношении которых ведется производство. Нет сомнений, государственный контроль необходим, и в первую очередь для того, чтобы предотвращать причинение вреда государству и обществу, жизни и здоровью граждан. Но действия контролирующих органов должны быть направлены исключительно на пресечение нарушений закона недобросовестными предпринимателями. При этом не должны ущемляться права и интересы законопослушного бизнеса. От того, каким будет этот контроль зависит будущее российского бизнеса.
Дорогие читатели, статьи в разделе «Охранная деятельность» публикуются на Интернет-портале с сокращениями. Полную версию уже опубликованных, а также много других интересных профильных статей вы можете прочитать в ежемесячном печатном журнале «Охранная деятельность». Подписку на него можно оформить, перейдя по следующей ссылке: http://www.psj.ru/saver_people/detail.php?ID=8038