Интервью с директором ННФ «ИБР» Ананьевым Виктором Алексеевичем и руководителем Научного совета ННФ «ИБР» Шестаковым Валерием Иннокентьевичем.

1. Действующий сегодня Закон о частной детективной и охранной деятельности давно стал не продуктивным и усугубляет состояние неопределённости развития частной охранной деятельности и их добровольных объединений. Данный факт порой ставит в затруднительные положения предпринимателей, лишает их основы в отстаивании своих прав и требований, отбивает охоту у бизнеса развивать дело. Вопросы, касающиеся состояния, совершенствования и развития законодательного и организационного обеспечения рынка товаров, работ и услуг в сфере безопасности за последние годы приобрели значимую актуальность и являются предметом пристального внимания профессионального сообщества негосударственной сферы безопасности. Расскажите, пожалуйста, какова, на сегодняшний день, государственная политика в области частной охранной деятельности.

В настоящее время официальной и документально оформленной государственной политики в области частной охранной деятельности не имеется. В соответствии с Указом Президента РФ от 30 сентября 2016 года № 510 «О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации» Росгвардия формирует основные направления государственной политики в установленных сферах деятельности и обеспечивает их реализацию. Однако решение этой задачи вряд ли под силу Федеральной службе войск национальной гвардии РФ. Дело в том, что частная охранная деятельность является составной частью, элементом общей системы охранной деятельности в РФ, отдельным её видом. Поэтому сформулировать государственную политику в области частной охранной деятельности можно только при наличии государственной политики в области охранной деятельности в целом.

Учитывая, что в настоящее время виды охранной деятельности находятся в ведении различных ведомств, то и разработку такой государственной политики следует поручить межведомственной рабочей группе, созданной из представителей соответствующих государственных органов и видов охраны, по поручению Президента РФ или по распоряжению Правительства РФ. Результатом проделанной работы будет документ стратегического планирования, утверждаемый Президентом РФ. Цель этого документа – разграничить сферы деятельности каждого вида охраны. В основе этого разграничения должен быть положены законные интересы собственника. Только он должен решать, кому доверить охрану своего имущества в соответствии с условиями гражданско-правового договора. Исключение могут составлять объекты, охрана которых осуществляется в публичных интересах и за счёт бюджетных средств.

Принципиальные положения единой государственной политики в области охранной деятельности должны лечь в основу Федерального закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации», а затем отражены и в федеральном законе «О частной охранной деятельности», и других документах, определяющих государственную политику по отдельным видам охраны.

В 2019 году Росгвардия предприняла попытку разработки проекта Федерального закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации». Однако до настоящего времени данный проект нигде публично не обсуждался. Как представляется, при отсутствии единой государственной политики в области охранной деятельности в целом его вряд ли можно разработать. Объясняется это тем, что, не решив общие вопросы частной охраны, нельзя решить частные вопросы.

Анализ нормативных правовых актов принятых за последнее десятилетие в области частной охранной деятельности свидетельствует о том, что государственная политика в этой сфере направлена в основном на совершенствование контроля путём ужесточения требований к её осуществлению и установлению новых ограничений, что естественно не способствует её развитию.

К сожалению, практически ничтожно влияние охранного сообщества на процесс формирования законодательства, способствующего развитию цивилизованного рынка охранных услуг. Более того, планируемый для внесения в Государственную Думу проект Федерального закона «О частной охранной деятельности», разработанный НИЦ «Безопасность» не только не улучшает сложившуюся ситуацию, а наоборот, создаёт новые проблемы и трудности для охранного бизнеса. Анализ содержания указанного проекта направлялся в Государственную Думу и Правительство РФ, планируем разместить его на медиапортале «Хранитель» и обсудить в Комитете ТПП РФ по безопасности предпринимательской деятельности.

2. Ваш «Институт проблем безопасности и устойчивого развития» на протяжении нескольких лет ведёт активную подготовку проектов Федеральных законов регламентирующих частную охранную и детективную деятельность, в чём существенные, принципиальные изменения их содержания.

Независимый научный фонд «Институт проблем безопасности и устойчивого развития» (ННФ «ИБР») на протяжении 18 лет занимается проблемами охранной деятельности в Российской Федерации в целом. Что касается частной охранной деятельности, то специалистами ННФ «ИБР» был разработан проект Модельного закона «О негосударственной (частной) охранной деятельности», принятый в 2017 году на Межпарламентской Ассамблеи СНГ. Вопросы частной охранной деятельности освещены в Модельной законе «О негосударственных субъектах обеспечения национальной безопасности», принятом на Парламентской Ассамблее ОДКБ 5 ноября 2019 года. Ими также разработан проект Федерального закона «О частной охранной деятельности». В отличие от закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и проекта Федерального закона «Об охранной деятельности», разработанного специалистами НИЦ «Безопасность», в нём содержатся следующие принципиальные положения:

  1. Из названия исключено имеющееся в действующем Законе словосочетание «в Российской Федерации», что позволит частным охранным организациям оказывать охранные услуги за рубежом в соответствии с нормами ВТО и законодательством государства оказания охранных услуг.
  2. Уточнён предмет правового регулирования настоящего Закона. При его определении акцент сделан на то, что им регулируется только охранная деятельность, осуществляемая одним субъектом – частными охранными организациями.
  3. Значительно расширен понятийный аппарат. В частности, даны такие новые понятия как: руководитель частной охранной организации, телохранитель, личная карточка телохранителя, охраняемое лицо, заказчик охранной услуги, прилегающая к охраняемому объекту территория, массовое мероприятие, обеспечение порядка в местах проведения массового мероприятия, использование оружия, использование специальных средств, применение оружия, применение специальных средств, уточнено содержание понятий, имеющихся в действующем Законе «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
  4. Цели и задачи охранной деятельности определены с учётом её предпринимательского характера, сочетания частных и публичных интересов при её осуществлении, отнесения охранных услуг к услугам безопасности. При этом подчеркнуто, что оказываемые частными охранными организациями услуги отнесены законодательством, к услугам безопасности и вследствие этого частные охранные организации являются субъектами негосударственной системы обеспечения национальной безопасности.
  5. С учетом объективных потребностей рынка, сложившейся практики конкретизированы и дополнены виды охранных услуг.
  6. Детализирован порядок оказания охранных услуг, установлены дополнительные условия заключения договора оказания охранных услуг.
  7. Предусмотрен субподряд при оказании охранных услуг. Необходимость в этом обусловлена рядом обстоятельств. Несмотря на то, что ни действующий Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», ни Гражданский кодекс Российской Федерации не содержат запрета на использование субподряда в частной охранной деятельности, и в судебной практике, и среди контролирующих (надзорных) органов нет определённости по рассматриваемому вопросу. В одних случаях использование субподряда в частной охране признается правомерным, в других – принимается противоположное решение. Отрицательное решение по данному вопросу приводит к необоснованному ограничению конституционных прав частных охранных организаций и, в частности, права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации ограничено это право может быть только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Очевидно, что ни одно из указанных обстоятельств не даёт основания для запрета на использование субподряда в частной охранной деятельности. В целях устранения неопределенности по данному вопросу и недопущения возможности неограниченного усмотрения в процессе правоприменения представляется целесообразным прямо указать в тексте законопроекта на возможность применения субподряда при оказании охранных услуг. Важным аргументом в пользу такого решения данного вопроса является и правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации неоднократно указывавшего, что «федеральный законодатель должен исходить из того, что публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, оправдывают правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, необходимы и строго обусловлены этими публичными интересами, и использовать лишь такие правовые средства, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод».
  8. Предусмотрена возможность создания частными охранными организациями филиалов и дочерних обществ, саморегулируемых организаций.
  9. Установлена обязанность частной охранной организации страховать риск ответственности за нарушение договора на оказание охранных услуг, риск ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц при осуществлении охранной деятельности.
  10. В отличие от действующего Закона, законопроект предусматривает только административное приостановление охранной деятельности, что полностью согласуется с административным законодательством, судебной практикой. При этом прописан порядок и основания такого приостановления. Указанная мера административного воздействия допускается только по решению суда и в части, касающейся приостановления деятельности по оказанию охранной услуги, при оказании которой было допущено нарушение, послужившее основанием для приостановления.
  11. Определены участники охранной деятельности, их права и обязанности, прописан порядок приобретения и утраты статуса соответствующим участником.
  12. Вводится институт телохранителей. Это позволяет законодательно закрепить более чем двадцатилетнюю практику частных охранных организаций, которые фактически осуществляли телохранительство при оказании такой услуги как «защита жизни и здоровья граждан». Указанная законодательная новелла соответствует международной практике и законодательству. В частности, институт телохранителей предусматривает Модельный закон для государств-участников СНГ «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) детективной деятельности». Законодательное закрепление института телохранителей позволит соответствующим государственным органам осуществлять действенный контроль (надзор) за деятельностью телохранителей. В законопроекте четко прописан правовой статус и полномочия телохранителя, определены требования к гражданам, претендующим на его приобретение.
  13. В целях обеспечения общественной безопасности, осуществления действенного государственного контроля за оборотом оружия в процессе осуществления охранной деятельности, более четко и конкретно сформулированы условия и основания применения охранниками физической силы, специальных средств, оружия.
  14. Дополнен перечень услуг, при оказании которых разрешается использование оружия, специальных средств и технических средств, определены случаи применения гражданского неогнестрельного оружия и тем самым устранён пробел в этой части в действующем Законе «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Телохранителю предоставлено право не только использовать оружие при защите жизни и здоровья охраняемых лиц, но и прописано, в каких случаях он вправе его применить.
  15. Предусмотрена система мер по защите от проникновения в охранные организации криминальных элементов. В частности, значительно ужесточены требования к гражданам, претендующим на работу в качестве охранника (телохранителя), лицам, претендующим на получение лицензии на частную охранную деятельность.
  16. Приведен в соответствие с законодательством в сфере образования порядок подготовки и профессионального обучения, повышения квалификации руководителей частных охранных организаций, охранников.
  17. С учётом сложившейся практики, взаимных интересов правоохранительных органов и частных охранных организаций определены основные направления их взаимодействия, права и обязанности частных охранных организаций и полномочий правоохранительных органов при осуществлении такого взаимодействия. Принципиально важной является норма, содержащаяся в данной главе, согласно которой мероприятия по взаимодействию с правоохранительными органами не могут нарушать обязательств частных охранных организаций по договору с заказчиком.
  18. Законопроект существенно отличается от действующего Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» по структуре. Он состоит из 9 глав и 52 статей. Законопроект содержит три новые главы, а именно: «Осуществление охранной деятельности», «Участники охранной деятельности, их права и обязанности. Профессиональная подготовка работников частных охранных организаций, осуществляющих трудовую функцию, непосредственно связанную с оказанием охранных услуг», «Взаимодействие частных охранных организаций с правоохранительными органами». Главы и статьи сгруппированы по принципу – от общего к частному. Содержание глав и статей строго соответствует их названию. Сведено к минимуму количество бланкетных и отсылочных норм.

3. Рассматриваете ли Вы возможности по консолидации усилий всех заинтересованных участников охранной отрасли в формировании объективного, давно выстраданного частным охранным сообществом законодательного акта, чтобы предложить его органам, обладающим правом законодательной инициативы к дальнейшему продвижению в его принятии?

К сожалению, порочная практика кулуарной подготовки проектов, начатая с разработки проекта Федерального закона № 272-ФЗ, продолжается и в настоящее время. На данный момент имеется два проекта Федерального закона «О частной охранной деятельности». Учитывая, что их содержание существенно разница, в 2017 году ННФ «ИБР» на выездном заседании Комитета ТПП РФ по безопасности предпринимательской деятельности предложил создать межведомственную рабочую группу по разработке, на основе указанных проектов и с учётом положений Модельного закона «О негосударственной (частной) охранной деятельности», подготовить новый единый проект закона. Однако данное предложение на практике не было реализовано. Этой позиции мы придерживаемся и в настоящее время.

Беседовала Маркелова Марина