Криминальные преступления, сохраняющаяся опасность проявлений терроризма, представляют собой одну из наиболее реальных угроз обеспечения стабильного социально-экономического развития страны повышения качества жизни населения, укрепления национальной безопасности и международного престижа нашего государства.
Ввиду этого, одной из приоритетных задач развития Российской Федерации на современном этапе является разработка и реализация неотложных и долгосрочных мер, направленных на обеспечение антитеррористической и противокриминальной безопасности населения. А также объектов различных категорий, прежде всего т.н. критически важных объектов (это объекты особой важности, повышенной опасности, жизнеобеспечения, а также объекты с массовым пребыванием людей).
Комплекс мер должен опираться на прочную правовую основу, которую составляет взаимоувязанная совокупность законодательных, нормативно-технических и иных документов, регулирующих отношения в сфере противокриминальной защиты.
Остановимся на правовом регулировании технической составляющей системы противокриминальной защиты объектов, имущества и населения, как одного из важнейших аспектов обеспечения противокриминальной безопасности.
В России, с переходом значительной части объектов в частную собственность, собственник получил право самостоятельного выбора субъекта охраны имущества, в результате чего система государственной охраны объектов была деформирована. Исполнение ведомственных нормативных актов стало для негосударственных собственников необязательным. Но, что самое главное, была значительно принижена роль технических средств обеспечения безопасности в предупреждении и раннем обнаружении преступных проявлений.
И это притом, что весь мировой опыт убедительно показывает, что одно только применение надежных технических средств охраны, созданных на базе новейших технологий, позволяет существенно снизить процент криминальных и террористических посягательств на охраняемые объекты.
Правильно определить место технических средств в организации антитеррористической и противокриминальной защиты объектов позволяет тот факт, что, например, для «успешной» реализации террористического акта необходима тщательная подготовка, зачастую требующая неоднократных проникновений на объект (например, для поэтапного накопления и сокрытия взрывчатых веществ). На охраняемом объекте провести такую подготовку практически невозможно, так как любая попытка проникновения на территорию, в здание или помещение объекта фиксируется техническими средствами и пресекается силами оперативного реагирования.
То есть, по сути было разрушено единое нормативное правовое поле, регулировавшее государственную техническую политику в сфере антитеррористической и противокриминальной защиты, что привело к ряду серьёзных негативных последствий.
Во-первых, до сих пор на законодательном уровне чётко не определены механизмы взаимодействия и ответственность субъектов, прямо или косвенно участвующих в обеспечении безопасности объектов, - органов государственной власти всех уровней, государственных силовых структур, ведомственных и частных охранных организаций, собственных служб безопасности, разработчиков, производителей и поставщиков охранной техники, собственников и пользователей имущества. Действующим законодательством отношения между ними чётко не урегулированы, что приводит к свободному трактованию каждым из субъектов меры своей ответственности и обязанностей.
Во-вторых, отсутствуют единые нормы построения систем антитеррористической и противокриминальной защиты объектов различных категорий опасности. До уровня государственного регулирования не поднят вопрос выбора и применения технических средств обеспечения безопасности.
Как результат - оборудование объектов дешевой, но малонадежной техникой, не обеспечивающей даже минимально необходимый уровень защищенности объекта; значительное расширение номенклатуры применяемых технических средств, не позволяющее организовать их качественную эксплуатацию; наполнение российского рынка морально устаревшей, и не отвечающей современным требованиям аппаратурой, в т.ч. импортного производства.
Другая крайность - оборудование объектов избыточными системами безопасности, что ведет к необоснованному расходованию выделяемых на эти цели сил и средств, а следовательно, к удорожанию производимой продукции и предоставляемых услуг.
В-третьих, механизмы государственного лицензирования, надзора и контроля в сфере антитеррористической и противокриминальной защиты объектов не закреплены законодательными актами, в результате чего эти функции малоэффективны, либо вовсе не применяются.
Таким образом, возникла необходимость пересмотра целого ряда норм отечественного законодательства в области противодействия терроризму и криминалу с целью приведения их в соответствие современным реалиям.
С принятием Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» появилась реальная возможность решить ряд важных вопросов в области антитеррористической и противокриминальной защиты объектов и имущества посредством разработки и утверждения на федеральном уровне свода соответствующих технических регламентов.
В соответствии со статьей 6 данного закона одной из целей принятия технических регламентов является защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, что в полной мере соответствует области применения технических систем противокриминальной защиты.
Если акцентировать внимание на защите объектов и имущества, то следует четко осознавать, что в настоящее время угрозы криминально-террористического характера часто инициируют чрезвычайные ситуации и могут нанести значительно больший ущерб, чем некоторые угрозы техногенного или природного характера.
Техническое регулирование в данной сфере имеет целью установление дифференцированных минимально необходимых требований (показателей, свойств) к системам обеспечения антитеррористической и противокриминальной защиты объектов и имущества в зависимости от категории защищаемого объекта и с учетом допустимых рисков. Это помимо прочего, позволит минимизировать расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на антитеррористическую и противокриминальную защиту объектов и имущества.
Для решения данной проблемы МВД России в 2005 году в Правительство Российской Федерации были внесены предложения по созданию «Системы технического регулирования в сфере антитеррористической и противокриминальной защиты», включающей в себя разработку двух первоочередных технических регламентов в данной сфере.
Правительством данные предложения были поддержаны и распоряжением от 29 мая 2006 года № 781 -р в Программу разработки технических регламентов были включены:
1. Специальный технический регламент «О требованиях к системе антитеррористической и противокриминальной защиты объектов»;
2. Специальный технический регламент «О требованиях к системам противокриминальной защиты имущества».
Указанными регламентами предполагалось установить требования не только к технической, но и к организационной составляющей систем антитеррористической и противокриминальной защиты объектов и имущества независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, что позволило бы решить целый ряд проблемных вопросов, среди которых:
1. Определение критериев и порядка категорирования объектов возможных террористических и иных преступных посягательств по степени их потенциальной опасности.
/При подготовке данных материалов учитывались следующие моменты:
- разрабатываемые критерии и порядок категорирования должны касаться объектов не только государственной, но и других форм собственности (частной, акционерной), таких как: международные аэропорты, объекты топливно-энергетического комплекса, радиационно-, биологически-, химически-, взрыво- и пожароопасные объекты промышленности и науки, расположенные в крупных городах, террористические или иные противоправные действия в отношении которых (объектов) могут нанести невосполнимый ущерб государству и обществу;
- в подготавливаемый перечень, кроме критически важных объектов, должны быть включены объекты, на которых государство также заинтересовано в проведении единой технической политики в части антитеррористической и противокриминальной защиты, а именно, объекты массового скопления людей: школы, больницы, стадионы, кинотеатры, супермаркеты и т. п. независимо от форм их собственности.
В данное время большинство указанных объектов, как было отмечено выше, находятся в негосударственной собственности, средства на их охрану практически не выделяются, они наименее защищены и наиболее уязвимы для совершения террактов. Кроме того, террористические акции против таких объектов очень болезненно воспринимаются обществом, вызывают недоверие к власти и, в особенности, к органам внутренних дел./
2. Создание типовых требований к построению технических систем для организации антитеррористической и противокриминальной защиты объектов различных категорий.
/В типовых требованиях отражены вопросы:
- определения и обеспечения минимально необходимого уровня защищенности для каждой категории объектов;
- типового оборудования объектов средствами инженерно-технической укрепленности и техническими средствами охраны.
Отсутствие единых норм построения систем антитеррористической и противокриминальной защиты не позволяет обеспечить требуемые уровни безопасности для объектов различных категорий, приводит к недооценке или, наоборот, переоценке опасности предполагаемых угроз. В результате - неоптимальное расходование бюджетных ассигнований, нерациональная расстановка сил и средств защиты и, как следствие, непредсказуемость последствий террористических и других противоправных посягательств/.
3. Формирование требований к выбору и применению технических средств охраны и безопасности, с помощью которых может быть обеспечен необходимый уровень защищённости объектов.
Отсутствие государственного регулирования в области применения технических средств охраны не позволяет организовать эффективную антитеррористическую и противокриминальную защиту объектов из-за того, что значительный сектор российского рынка охранной техники представлен малонадежной и морально устаревшей либо дорогостоящей аппаратурой (в основном, импортного производства).
Кроме того, значительное расширение номенклатуры применяемых технических средств неизбежно поднимает проблему обеспечения их бесперебойного функционирования (техническое обслуживание, ремонт, замена на новые современные модели, обучение обслуживающего персонала и т. п.) и, как следствие, необходимость необоснованного дополнительного финансирования мероприятий по защите объектов.
4. Формирование единой терминологии в области антитеррористической и противокриминальной защиты объектов и имущества.
В настоящее время отсутствует системный подход к терминологии в области обеспечения безопасности. Несмотря на то, что такие важные понятия, как «безопасность», «жизненно важные интересы», «промышленная безопасность» и т. п. определены на законодательном уровне, многие важные понятия, необходимые для разработки конкретных мероприятий, координации и приведения в действие антитеррористических механизмов, носят ведомственный характер и имеют существенные разночтения. Каждое ведомство (МВД, МЧС, Росатом и др.) имеет свое специфичное видение проблем, которые принципиально должны решаться, как минимум, на межведомственном уровне. В результате - снижение эффективности мероприятий по противодействию терроризму в целом.
5. Определение порядка государственного надзора и контроля мероприятий по организации антитеррористической и противокриминальной защиты объектов и имущества.
В соответствии с правительственной Программой, ФГУ НИЦ «Охрана» МВД России был выполнен целый комплекс работ по подготовке вышеуказанных регламентов, и к середине 2007 года их проекты были готовы для организации процесса согласования с федеральными органами исполнительной власти.
Однако, в мае 2007 года в Закон «О техническом регулировании» Федеральным Законом 65-ФЗ. были внесены существенные изменения, которые в силу своей масштабности затронули всю реформу технического регулирования в целом. Прежде всего, это коснулось уточнения сферы технического регулирования, которая отныне стала ограничена исключительно продукцией. В связи с чем организационная составляющая из регламентов полностью исключалась.
Все работы по подготовке технических регламентов, которые уже были практически завершены, пришлось начинать практически с нуля.
Серьёзные изменения претерпела Программа разработки технических регламентов, из которой было исключено более половины всех ранее предусмотренных к разработке регламентов, в их числе оказались и наши.
Однако, учитывая степень важности проблемы технического регулирования в области противокриминальной защиты, руководство Министерства внутренних дел Российской Федерации добилось включения в Программу, утверждённую распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2007г. № 1930-р разработку проекта технического регламента «О технических средствах обеспечения противокриминальной защиты объектов и имущества».
Разработка указанного проекта по поручению руководства МВД России была осуществлена ФГУ НИЦ «Охрана» на базе двух ранее разрабатывавшихся регламентов.
Однако, это было не чисто механическое объединение прежних проектов, а кардинальная их переработка, практически абсолютно иной документ.
Прежде всего, существенно возрос его правовой статус. Технический регламент разработан в виде Федерального закона, а не постановления Правительства, как прежде.
Из регламента исключены организационные вопросы, которые проектом отнесены к ведению Правительства российской Федерации.
Наряду с этим, детально проработана техническая составляющая системы противокриминальной защиты объектов и имущества, прописаны минимально необходимые требования как к системам в целом, так и к их составным элементам.
Проект указанного технического регламента был направлен для рассмотрения десяти федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации, участвующим в организации его разработки в соответствии с вышеназванной правительственной Программой.
Параллельно с этим процессом, со 2 апреля по 2 июня текущего года согласно объявлению, размещенному Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии Российской Федерации, было организовано публичное обсуждение проекта регламента.
С представителями ряда министерств, а также служб МВД России проведены рабочие встречи по возникшим вопросам и разногласиям. В частности, такие совещания состоялись с представителями Министерства регионального развития, Министерства обороны, Министерства промышленности и торговли, Федеральной службы безопасности, Федерального агентства Российской Федерации по техническому регулированию и метрологии, Департамента охраны общественного порядка МВД России и Бюро специальных технических мероприятий МВД России.
По поступившим замечаниям и предложениям НИЦ «Охрана» была подготовлена «Сводка отзывов на проект технического регламента», и 29 апреля 2008 г. на базе ГУ НПО «СТиС» МВД России, с участием руководителей Департамента государственной защиты имущества МВД России и ГУ НПО «СТиС» проведено расширенное согласительное совещание с представителями федеральных органов исполнительной власти, участвующих в разработке технического регламента.
В ходе данного совещания возникшие вопросы урегулированы со всеми присутствовавшими ведомствами, за исключением представителей Министерства транспорта, настаивающих на исключении подведомственных Минтрансу объектов из сферы действия рассматриваемого технического регламента, что по нашему мнению является неприемлемым.
Для направления проекта Федерального Закона в Правительство Российской Федерации, подготовлен пакет соответствующих сопроводительных документов: обоснование необходимости принятия федерального закона; финансово-экономическое обоснование принятия федерального закона; перечень законодательных актов, нуждающихся в изменениях и дополнениях в связи с принятием федерального закона, а также перечень национальных стандартов для подтверждения соответствия систем противокриминальной защиты требованиям технического регламента.
Теперь, что касается содержания (или наполнения) самого регламента, содержащего 7 глав и 44 статьи.
Первое - цель принятия регламента.
В данном случае это защита жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от криминальных угроз, а также предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей при реализации, использовании (эксплуатации) технических средств обеспечения противокриминальной защиты объектов и имущества.
Что касается последнего: в результате роста криминальных угроз возник целый сектор экономики, занимающийся разработкой и производством технических средств охраны, образовалось множество частных структур, зачастую некомпетентных, предлагающих услуги по охране объектов и монтажу средств сигнализации и инженерно-технических средств. Рынок наводнился зарубежными образцами охранной техники, характеристики которой не соответствуют требованиям действующих стандартов, несовместимыми с эксплуатируемым отечественным оборудованием. Как следствие, возник целый ряд проблем с построением систем охраны, их эксплуатацией, обслуживанием и ремонтом.
Установление техническим регламентом единых минимально необходимых требований к техническим средствам охраны, позволит не только обеспечить надёжную защиту объекта, но и оптимизировать расходы на эти цели.
Во вторых, - закон устанавливает сферу применения технического регламента и объект технического регулирования.
Объектом технического регулирования являются технические средства обеспечения противокриминальной защиты, которые могут быть объединены в системы, предназначенные для обеспечения криминальной безопасности объектов и имущества (объектов защиты), а также процессы проектирования, монтажа, наладки и эксплуатации систем обеспечения противокриминальной защиты.
При этом, к техническим средствам и системам обеспечения противокриминальной защиты относятся:
1) средства инженерно-технической укрепленности;
2) системы охранной сигнализации;
3) системы контроля и управления доступом;
4) системы охранные телевизионные;
5) системы оповещения о тревоге;
6) системы оперативной связи;
7) технические средства досмотра;
8) системы охраны и мониторинга транспортных средств;
9) средства и системы защиты от краж отдельных предметов;
10) системы электропитания и охранного освещения;
11) взрывозащитные средства.
Объектами защиты являются стационарные и подвижные объекты, которые оборудуются техническими средствами обеспечения противокриминальной защиты, а именно:
1) здания, строения, сооружения, их отдельные части или помещения, территории, занимаемые ими или прилегающие к ним, отдельные территории и находящиеся на них имущество, документы, денежные средства и иные ценности физических и юридических лиц;
2) транспортные средства - автомобильный, железнодорожный, водный, воздушный транспорт.
Причём, с учётом требований Федерального закона 16-ФЗ «О транспортной безопасности», на объекты транспортной инфраструктуры настоящий Федеральный закон распространяется лишь в части обеспечения их криминальной безопасности, ввиду чего, МВД России и не согласилось с позицией Минтранса об исключении подведомственных им объектов из сферы регулирования данного регламента.
В то же время, особенности технического регулирования в отношении оборонной продукции, продукции используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции, сведения о которой составляют государственную тайну, продукции и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии, а также объектов пенитенциарной системы отнесены, ввиду их специфики, к ведению иных законодательных и нормативно-правовых актов Российской Федерации.
Отдельная глава проекта федерального закона отведена классификации объектов защиты, что крайне важно, так как в зависимости от класса объекта формируется и соответствующая техническая система его защиты.
Классификация объектов осуществляется с целью установления дифференцированных требований к системам противокриминальной защиты, обеспечивающим минимально необходимые уровни безопасности имущества в соответствии с установленными классами объектов нахождения имущества, с учетом критериев оценки возможного ущерба интересам личности, общества и государства, который может быть нанесен в случае реализации криминальных и террористических угроз.
В зависимости от степени потенциальной опасности объекты, их помещения и территории подразделяются на три основных группы:
I группа: критически важные объекты - объекты, нарушение (или прекращение) функционирования которых приводит к потере управления экономикой страны, субъекта или административно - территориальной единицы, ее необратимому негативному изменению (или разрушению) или существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения, проживающего на этих территориях, на длительный период времени;
Потенциально опасные объекты инфраструктуры Российской Федерации - объекты, на котором используют, производят, перерабатывают, хранят, эксплуатируют, транспортируют или уничтожают радиоактивные, пожаровзрывоопасные и опасные химические и биологические вещества, а также гидротехнические сооружения, создающие реальную угрозу возникновения источника кризисной ситуации;
II группа: социально-значимые объекты - объекты, имеющие высокую значимость в вопросах обеспечения жизнедеятельности населения, обладающие исторической или культурной ценностью, а также объекты с массовым пребыванием людей;
III группа: объекты сосредоточения материальных ценностей - объекты с производством, хранением, использованием и реализацией значительных материальных ценностей и финансовых ресурсов, но не отнесённые к критически важным, потенциально-опасным или социально-значимым объектам.
В зависимости от вида и размеров ущерба, который может быть нанесен объекту, находящимся на нём людям и имуществу в случае реализации криминальных угроз, все объекты подразделяются на 3 класса:
Класс 1 - (высокая значимость)
Класс 2 - (средняя значимость)
Класс 3 -(низкая значимость)
В целях определения класса объекта применяют методы многокритериальной оценки возможного ущерба от криминальных угроз, при этом, качественные критерии, предельные значения количественных критериев для каждой группы объектов и выбор класса объекта устанавливаются Правительством Российской Федерации с учетом анализа рисков, криминальных угроз и размеров потенциального ущерба.
Каждой группе объектов соответствует определённый класс (степень) защиты объекта техническими средствами обеспечения противокриминальной защиты (всего - 4).
В зависимости от класса защиты объекта определяется минимально необходимый состав средств инженерно-технической укрепленности и технических средств обеспечения противокриминальной защиты.
Классификации подлежат все потенциально опасные в криминальном отношении объекты независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Порядок классификации объектов определяется Правительством Российской Федерации.
Основная часть регламента устанавливает функциональные требования к техническим средствам и системам противокриминальной безопасности объектов защиты: условия и порядок создания таких систем, принципы их построения, требования к проектированию, монтажно-наладочным работам, введению в эксплуатацию и эксплуатации, а также конкретные требования к средствам инженерно-технической укреплённости объекта и техническим средствам охраны.
Важной составляющей проекта технического регламента является раздел, посвящённый вопросам подтверждения соответствия технических систем противокриминальной защиты требованиям регламента, который устанавливается в двух формах: принятия декларации о соответствии и обязательной сертификации, что позволяет осуществлять действенный контроль за соответствием созданной технической системы безопасности объекта классу его защиты.
Государственный контроль за соблюдением требований технического регламента на объектах защиты осуществляют федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные в соответствии с действующим законодательством осуществлять государственный контроль в отношении технических средств и систем обеспечения противокриминальной защиты объектов и имущества, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Кроме того, устанавливается ответственность юридических и физических лиц за нарушение требований настоящего технического регламента.
В связи с чем, необходимо подчеркнуть, что принятие данного проекта федерального закона потребует внесение изменений и дополнений в ряд действующих законодательных и нормативно-правовых актов, в частности в Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях, в части установления ответственности за нарушения требований настоящего технического регламента.
Вместе с тем, поскольку процедуры разработки и принятия Федеральных законов, каковыми являются технические регламенты, занимают значительное время, а поставленные вопросы требуют безотлагательного решения уже сегодня, НИЦ «Охрана» совместно с соответствующими службами Департамента государственной защиты имущества и Центра оперативного руководства деятельностью вневедомственной охраны (ЦОРДВО) МВД России проводится работа по созданию новых нормативно - правовых документов, регламентирующих вопросы антитеррористической и противокриминальной защиты объектов и имущества.
Так, подготовлены критерии и порядок категорирования объектов, подлежащих обязательной охране органами внутренних дел РФ на основании которых Правительством было дано поручение МВД России и Федеральным органам исполнительной власти подготовить новый проект перечня объектов, подлежащих обязательной охране органами внутренних дел. К настоящему времени такой перечень уже сформирован.
По заданию Департамента госзащиты имущества МВД России - НИЦ «Охрана» разработан руководящий документ «Требования к инженерно-технической укрепленности объектов, подлежащих государственной охране, организация их защиты комплексами технических средств».
В данном документе определён порядок, способы выбора и применения технических средств охраны и средств инженерно-технической укрепленности объектов особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения, подлежащих государственной охране.
Помимо этого, ФГУ НИЦ «Охрана» МВД России проводится постоянная работа по внесению изменений в действующие и разработке новых национальных стандартов в области технических средств противокриминальной защиты, которые в дальнейшем будут служить инструментом подтверждения соответствия технических систем и средств противокриминальной защиты объектов и имущества требованиям указанного выше технического регламента.
В заключение хотелось бы отметить, что принятие разработанного МВД России совместно с более чем 10-тью федеральными органами исполнительной власти проекта федерального закона «Технический регламент «О технических средствах обеспечения противокриминальной защиты объектов и имущества», ввод в действие данной системы технического регулирования - позволит значительно усилить роль государства в регулировании таких важных вопросов, как:
- проведение единой государственной политики, направленной на повышение роли и эффективности применения систем антитеррористической и противокриминальной защиты для объектов по установленным категориям и требующим определенных уровней защиты;
- создание соответствующей нормативной базы, определяющей основные требования к техническим системам антитеррористической и противокриминальной защиты для организации охраны различных категорий объектов и устанавливающей обязательное подтверждение их соответствия принятым требованиям;
- консолидация усилий субъектов, осуществляющих свою деятельность в области государственной защиты имущества в целях предотвращения кризисных ситуаций;
- рациональное распределение бюджетных средств, выделяемых государством на обеспечение антитеррористической и противокриминальной защиты объектов и имущества;
- возможность привлечения ответственных должностных лиц, руководителей и эксплуатантов объектов к ответственности за необеспечение должного уровня безопасности, а также наступившие в результате неисполнения установленных требований последствия.
Материал подготовлен совместно с редакцией журнала «Охрана».