От Редакции: Материал подготовлен по выступлению автора 07 июня 2011 г. на «круглом столе» на тему: «Правоприменительная практика организационных и правовых основ в сфере антитеррористической защищенности объектов, обеспечения безопасности транспорта, объектов транспортной инфраструктуры и топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации. Пути совершенствования действующего законодательства». Мероприятие проведено Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по безопасности, Комитетом ТПП РФ по безопасности предпринимательской деятельности.
11 марта 2011 года в Саяногорске на заседании президиума Госсовета «О повышении устойчивости функционирования электроэнергетического комплекса России» Президент России среди пяти приоритетных задач назвал повышение уровня технической и антитеррористической безопасности объектов электроэнергетики. Им было сказано, что такое поручение Правительству он давал и в связи с аварией на Саяно-Шушенской ГЭС, и в связи с терактом на Баксанской ГЭС.
14 марта 2011 года в Горках Заместитель Председателя Правительства Игорь Иванович Сечин доложил Президенту "о состоянии работы по внесению проекта закона о повышении антитеррористической защищённости объектов ТЭКа. Далее прямая речь: "Это поручение Вы нам давали после известного теракта на Баксанской ГЭС. Документ в течение этого полугода тщательно прорабатывался. Мы внесли его в Администрацию Президента, получили замечания. Сейчас полностью отработали с Администрацией все замечания, и сегодня в случае Вашего согласия уже внесём закон в Администрацию для окончательных процедур. .... Все положения закона обсуждены с ведомствами, согласованы с основными министерствами, включая Министерство юстиции, и в случае Вашего согласия сегодня мы его передаём в Администрацию."
Президент России потребовал действовать быстрее, "потому что чем быстрее мы его примем, тем выше вероятность того, что наши станции будут лучше подготовлены к противодействию терроризму и другим актам противоправной деятельности, преступлениям, правонарушениям".
29 марта 2011 года, в Государственную Думу Президентом России внесен законопроект "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса".
Имея дело с субъектами энергетики на протяжении четверти века, и, наблюдая как за ее развитием, так и за деградацией ее отдельных составляющих частей, могу сказать, что повсеместно к безопасности во всех ее ипостасях руководство ТЭК относится по остаточному принципу. Зачастую ссылаясь на отсутствие требований к ее обеспечению со стороны государства.
Мы ведем активную работу по созданию правовой и нормативной базы в области безопасности. Мы участвовали в создании с Минпромэнерго России приказа № 150 "Об утверждении рекомендаций по антитеррористической защищенности объектов промышленности и энергетики РФ" (этот документ брался за основу при разработке рассматриваемого законопроекта), а с Управлением делами Президента Российской Федерации - «Инструкции по разработке и учёту паспортов безопасности объектов».
Мы разрабатывали утвержденные в 2004 году мэром города Москвы "Типовые требования по усилению безопасности объектов ДТЭХ г. Москвы", а в сентябре 2010 года - "Требования по обеспечению антитеррористической защищенности и комплексной безопасности объектов энергетики г. Москвы". Мы работаем с энергетиками по всей России - от Камчатки до Санкт-Петербурга, причем, самая сильная регламентирующая база по безопасности объектов - в Москве. На периферии - пусто.
Нами разработаны "Стратегия безопасности ОАО ОГК-1 на 2009-2020 г.г." и "Комплексная программа по обеспечению безопасности и защиты от терроризма ОАО "РусГидро на 2010-2014 г.г." В рамках реализации положений последнего документа мы участвуем в создании электронной базы объектов для Центра мониторинга ОАО "РусГидро". Нами разработано более 300 паспортов безопасности опасных объектов, почти 90 паспортов антитеррористической защищенности объектов. Созданный в 2005 году "Паспорт безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Вологодской области" был признан МЧС России лучшим в стране.
Говорю это для того, чтобы участникам круглого стола стало ясно, что мы живем этим, руководствуемся этими документами, отслеживаем нормативную базу, участвуем в ее создании.
То, что законодательной базы по борьбе с терроризмом недостаточно, а по большому счету нет - это факт. Президент многократно прав и в требованиях по разработке профильных по отраслям хозяйства законов по антитеррористической безопасности и в их скорейшем принятии.
Разработчикам следует сказать большое спасибо за то, что появился объект для обсуждения и конструктивной критики. Плохо что проект закона разрабатывался неведомой группой и не нашел широкого обсуждения на этапе его подготовки. Поэтому законопроект не просто сырой, а даже не ошкурен.
И Президент и Вице-премьер на всех встречах вели речь «Об антитеррористической безопасности (защищенности) объектов электроэнергетики (ТЭК)». Однако, в Государственную Думу внесен законопроект "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса". Из названия исчезло слово антитеррористической, и это в корне меняет суть закона.
Разработчик вводит в заблуждение, а в конечном итоге и в конфликт два органа исполнительной власти: ФСБ и МЧС. Постоянно путая в законопроекте понятия «безопасность объекта» и «антитеррористическая защищенность объекта», разработчик тем самым противопоставляет друг другу два документа: приказ Министерства промышленности и энергетики РФ №150 от 4 мая 2007 года «Об утверждении Рекомендаций по антитеррористической защищённости объектов промышленности и энергетики» и Приказ МЧС РФ от 04.11.2004г. №506 «Об утверждении типового паспорта безопасности опасного объекта».
Законопроект не включил в себя положения этих документов с тем, чтобы потом их поглотить, а противопоставил их друг другу, не имея в дальнейшем права на их отмену. А как быть теперь собственнику объекта ТЭК? Сколько и каких паспортов иметь на объект? Разработчик не впитал в законопроект опыт ФСБ, МЧС, МО.
Теперь о понятийном аппарате. Он просто не выдерживает критики. Понятия №2 и №3: это одно и то же, причем №3 более широкое, чем «2. Понятие №4: инженерно-технические средства охраны - это технические средства охраны и инженерно-технические средства защиты. Тогда что такое первое и что такое второе? Здесь же речь идет о несанкционированных действиях в отношении объекта - что это такое? Понятие №5: я хочу узнать хотя бы один критически важный объект ТЭКа, даже уничтожение которого приведет к потере управления экономикой страны. И так далее - по всему списку.
Разработчик не счел необходимым, затрагивая вопросы антитеррористической защищенности, внести изменения в ФЗ "О противодействии терроризму". За него это сделали депутаты Государственной думы, в результате чего понятие №2 "антитеррористическая защищенность объекта" в рассматриваемом законопроекте не соответствует трактовке этого же понятия, вносимого в закон "О противодействии терроризму".
Общий вывод по результатам анализа законопроекта: законопроект писался не профессионалами, поэтому его положения противоречат друг другу на каждой странице, если не сказать в каждой статье. Обратите внимание - законопроект "О безопасности объектов ТЭК" идет не через Комитет по безопасности, а через Комитет по энергетике. Первому это не надо - не знаю почему, а второй формально прогоняет законопроект по-быстрому, так как безопасность - не его профиль.
Я знаю, что внесенный в Государственную Думу законопроект "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" имеет 25 бланкетных (отсылочных) норм в 11 из 18 статей, что Комитет по энергетике предложил Совету Государственной Думы установить срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении - май 2011 года.
31 мая законопроект принят в первом чтении и Постановлением ГД определено представить поправки к законопроекту в тридцатидневный срок со дня принятия постановления.
Выпуская в свет Закон с бланкетными нормами, законодатель должен понимать, что он его обрекает в лучшем случае на не исполнение, а в худшем - он вооружает коррупционера, который под закон вносит свои правила и таким образом годами наживается на законодательной неразберихе.
Мне кажется, что это не тот случай, когда Государственная Дума может позволить себе роскошь - "пороть горячку". Выпускать в свет закон, связанный с безопасностью страны, в незавершенном виде - это лить воду на мельницу террористов. Любая зацепка, любая недоработка, да еще при повальном правовом нигилизме дадут на местах повод не тратить деньги и ничего не делать, чтобы ни за что не отвечать. Тем более, что четыре статьи законопроекта планируется ввести в действие с 01 января 2012 года. Я уже говорил об одиннадцати статьях с бланкетными нормами, они все не будут работать до выпуска этих бланкетных норм. Остается семь статей, которые после поправок будут составлять принятый закон:
ст. 1 - Предмет регулирования настоящего Федерального закона
ст. 2 - Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
ст. 3 - Цели и задачи обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса
ст. 4 - Принципы обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса
ст. 11 - Обеспечение безопасности информационных систем объектов топливно-энергетического комплекса
ст. 15 - Страхование ответственности за причинение вреда в результате террористического акта на объекте топливно-энергетического комплекса
ст. 18 - Порядок вступления в силу настоящего Федерального закона
Именно таким будет формат принятого закона с неработающими статьями из-за отсутствия нормативных актов Правительства.
Предложений два:
1. Срочно собрать экспертов Комитета ГД по безопасности и разработчиков законопроекта с целью формирования и согласования поправок к законопроекту.
2. Потребовать ко второму чтению законопроекта от Правительства РФ подготовить все бланкетные нормы, чтобы принять законопроект во втором чтении, одновременно сделав правки и замечания по разработанным нормам.
Автор - Руководитель Синдиката «Национальная Гвардия».