Внутриобъектовый и пропускной режимы получили статус самостоятельной охранной услуги после принятия Федерального закона № 272 от 22 декабря 2008 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности». Указанным Федеральным законом в часть 2 ст. 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» (далее – Закон) были внесены существенные дополнения.

Вследствие этого появились две новые услуги. Первая новая охранная услуга прописана в п. 6 части 2 статьи 3 Закона и имеет название - обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, за исключением объектов, предусмотренных пунктом 7 настоящего Закона. Вторая - указана в п. 7) статьи 3 указанного Закона и имеет следующее название: охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством РФ. В настоящее время готовится проект указанного постановления Правительства.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 12.1 Закона правила соблюдения внутриобъектового и пропускного режимов устанавливает заказчик охранной услуги, которые не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Задача частной охранной организации состоит в том, чтобы  всеми законными способами обеспечить соблюдение указанных правил.

В связи с тем, что в статье 3 Закона появились две новые услуги, предусматривающие обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов, возникает вопрос, в чем различие между ними.

Эти различия состоят в следующем. 

Услуга, предусмотренная в п. 6 ч.2 ст. 3 Закона предоставляет право охранной организации оказывать эту услугу самостоятельно, то есть отдельно от услуги по охране имущества, и только на объектах, которые не имеют особо важного значения для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения. При оказании данной услуги она должна быть отдельно прописана в договоре с заказчиком. Если внутриобъектовый и пропускной режимы осуществляются наряду с охраной имущества, то в договоре указываются два вида охранных услуг: обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов и охрана имущества.

Услуга, предусмотренная п. 7 ч.2 ст. 3 Закона представляет собой комплексную услугу, которая объединяет в себе как бы две охранные услуги – охрану объектов и (или) имущества и обеспечение пропускного и внутриобъектового режимов. Поэтому в данном случае не требуется указывать в договоре два вида услуг, достаточно указать в нем лишь услугу, предусмотренную  п. 7 ст. 3 Закона.

Второе, основное, отличие обусловлено категорией охраняемого объекта – он должен быть отнесен в порядке, установленном Правительством РФ, к категории объектов, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения. В связи с тем, что такое постановление еще не принято, то в настоящее  время оказывать данную услугу не представляется возможным.

Руководителям частных охранных организаций необходимо иметь в виду, что отнесение того или иного объекта к категории объектов, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения, не лишают их права осуществлять охрану таких объектов. Они (после принятия указанного постановления Правительства РФ) будут вправе продолжать охрану таких объектов и брать под охрану новые аналогичные объекты, если частная охранная организация будет отвечать лицензионным требованиям и условиям, предъявляемым к оказанию данной услуги, и установленным Положением о лицензировании частной охранной деятельности.

Установление указанных новых охранных услуг влечет за собой следующие правовые последствия.

Во-первых, с 1 января 2010 г. при оказании внутриобъектового и пропускного режимов на объектах охраны в договоре должно содержаться указание об этом.

Во-вторых, при оказании услуги только в виде обеспечения пропускного и внутриобъектового режимов охранник не вправе иметь при себе служебное оружие. Для того чтобы такое право у него появилось в договоре должно быть обязательно указано, что наряду с указанной услугой оказывается также услуга в виде охраны имущества. Такой вывод вытекает из текста статьи 11 Закона, в соответствии с которой разрешается вооруженная охрана только имущества.

И, наоборот, при охране имущества и обеспечении внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения, в договоре следует указывать только одну указанную охранную услугу. В этом случае использование частным охранником служебного оружия будет правомерным.

Закон (ст. 12 в ред. ФЗ № 272 от 22 декабря 2008 г.) также установил дополнительные требования к осуществлению пропускного и внутриобъектового режимов.

В случае оказания охранных услуг в виде обеспечения внутриобъектового и (или) пропускного режимов персонал и посетители объекта охраны должны быть проинформированы об этом посредством размещения соответствующей информации в местах, обеспечивающих гарантированную видимость в дневное и ночное время, до входа на охраняемую территорию. Такая информация должна содержать сведения об условиях внутриобъектового и пропускного режимов.

Как следует понимать указанные требования Закона.

Во-первых, персонал и посетители объекта должны быть проинформированы о том, что на объекте установлен внутриобъектовый и пропускной режимы и кем они установлены.

Во-вторых, эта информация должна быть размещена до входа на охраняемую территорию, то есть до того места, до которого гражданин может свободно пройти (до турникета, шлагбаума и т.п.). И, наконец, данная информация должна содержать сведения об условиях внутриобъектового и пропускного режимов. Из ее содержания сотруднику и посетителю должно быть понятно, как осуществляется допуск на объект и какие правила они должны соблюдать, находясь на объекте.

 

Нелишним будет также и указание в данной информации о том, что нарушение установленного пропускного режима влечет наступление предусмотренной законом ответственности, например, по ст. 20.17 КоАП за нарушение пропускного режима охраняемого объекта, а также об отдельных особенностях режима на объекте (запрет находиться с мобильным телефоном, осуществлять видеосъемку и т.п.).

В случае оказания указанных охранных услуг с использованием видеонаблюдения информация об этом также должна быть размещена аналогичным образом.

Федеральный закон  № 298 от 15 ноября 2010 г. для регламентации действий частных охранников на объектах охраны предусматривает подготовку двух новых документов – Должностной инструкции частного охранника и Типовых требований к должностной инструкции частного охранника.

При этом законодатель ничего не говорит о содержании этих документов. В указанном Федеральном законе содержится лишь предписание об утверждении Типовых требований к должностной инструкции частного охранника соответствующим органом внутренних дел, и требование к должностной инструкции о том, что в ней должны быть прописаны действия частных охранников на объектах охраны.

В связи с этим, полагаю целесообразным высказать свои суждения по данному вопросу. 

Представляется, что Типовые требования должны содержать общие, концептуальные положения, касающиеся обеспечения внутриобъектового и пропускного режима безотносительно к конкретному объекту. Эти общие положения затем следует конкретизировать в должностной инструкции частного охранника применительно к особенностям конкретного охраняемого объекта.

Следует также отметить, что из текста ч. 2 ст. 12.1 Закона ясно, кто утверждает указанные Типовые требования, однако не понятно, кто должен их подготовить – соответствующий орган внутренних дел или частная охранная организация. Законодательной практике, в том числе и в сфере охраны, известны различные варианты. Поэтому ответ на данный вопрос может быть дан либо в соответствующем подзаконном акте, либо в методических рекомендациях.

Что касается должностной инструкции частного охранника (далее - Инструкция), то её предназначение - регламентация действий частных охранников на объектах охраны.

Инструкция, утвержденная резолюцией руководителя частной охранной организации, может рассматриваться в качестве локального нормативного акта. Её целесообразно оформлять как приложение к договору об оказании охранных услуг, утверждаемое обеими сторонами договора, что делает ее исполнение обязательным как для работников охранной организации, так и для персонала заказчика. Кроме того, факт согласования указанной Инструкции с заказчиком свидетельствует и о том, что заказчик согласен с предусмотренными в ней мерами по обеспечению внутриобъектового и пропускного режимов, установленных им.

Экземпляр Инструкции в обязательном порядке направляется в орган внутренних дел по месту нахождения соответствующего объекта охраны (ч. 2 ст. 12.1 Закона). Указанная Инструкция должна соответствовать "Типовым требованиям к должностной инструкции частного охранника". Инструкция относится к локальным нормативным актам, содержащим нормы трудового права, в связи с чем она обязательна для исполнения всеми работниками данной организации. Право работодателя принимать локальные нормативные акты предусмотрено статьей 22 Трудового кодекса.

Работодатель принимает локальные нормативные акты в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами. Поэтому Инструкция не должна содержать норм, которые бы противоречили законодательству и, прежде всего, законодательству, регулирующему частную охранную деятельность. В ней также не должно быть каких-либо положений, затрагивающих или ограничивающих права других граждан (кроме тех случаев, когда права граждан ограничиваются в соответствии с федеральным законодательством).

Инструкция должна содержать соответствующие реквизиты: полное название организации, кем утверждена, подпись работодателя.

Далее, во вводной части Инструкции должно быть указано правовое основание введения на охраняемом объекте пропускного режима - ссылка на Типовые требования к должностной инструкции частного охранника, локальный акт заказчика об установлении пропускного режима и на договор между частной охранной организацией и заказчиком.

Из содержания перечисленных документов должно быть видно, в чем заключается внутриобъектовый и пропускной режимы, установленные на данном конкретном объекте.

Важным элементом Инструкции является определение прав охранников и их действий при осуществлении пропускного режима.

При формулировании прав охранников, вносимых в Инструкцию, необходимо учитывать следующее. Нельзя наделять частного охранника правами, которые прямо не предусмотрены законодательством, регулирующим частную охранную деятельность (например: производить досмотр, принудительную проверку документов и т.п.), или не вытекают из логического толкования отдельных его норм, а также разрешать ему совершать действия, посягающие на права и свободы граждан, или ставящие под угрозу жизнь, здоровье, честь, достоинство и имущество граждан.

В качестве приложения к Инструкции целесообразно иметь специальные папки:

1) с образцами документов, дающих право входа (въезда) на объект, выноса (вывоза) имущества;

2) со списками должностных лиц, имеющих право беспрепятственного прохода на объект (с указанием предъявляемых ими документов);

3) с номерами телефонов правоохранительных, контролирующих и надзирающих органов, которые охранник обязан уведомить в случаях, предусмотренных законом.

В Инструкции должны содержаться не только основания для допуска должностных лиц правоохранительных, контролирующих и надзирающих органов на объекты, но и действия охранников по их прибытии.

При этом в Инструкции должно быть прописано, что необеспечение доступа должностных лиц органа внутренних дел в ходе проведения ими проверочных мероприятий, предусмотренных статьей 20 Закона, в места хранения оружия, специальных средств и (или) служебной документации, отражающей учет и использование оружия и (или) специальных средств, либо воспрепятствование такому доступу, относится к числу грубых нарушений осуществления частной охранной деятельности (5 ст. 11.5 Закона), и может повлечь за собой приостановление действия лицензии на осуществление частной охранной деятельности.

В Инструкции по охране объекта следует прописать и действия сотрудников охраны, обеспечивающих пропускной режим, при прибытии проверяющих для проведения мероприятий по контролю в организации заказчика, и их действия в случае прибытия соответствующих должностных лиц для проведения проверки оборота оружия и лицензионного контроля охранной деятельности, осуществляемой частной охранной организацией.

И, наконец, в Инструкции следует указать, какая уголовная, административная или гражданско-правовая ответственность сотрудников охраны может наступить за различные нарушения законодательства при обеспечении ими пропускного и внутриобъектового режимов на объектах охраны.

Обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов в качестве самостоятельной охранной услуги осуществляется уже в течение года. Несмотря на столь короткий период, есть необходимость и возможность обратить внимание на наиболее характерные нарушения при осуществлении указанной услуги, выявленные контролирующими органами при проверке частных охранных организаций.

Анализ судебной практики за 2010 г. в части, касающейся обеспечения внутриобъектового и пропускного режимов, свидетельствует о том, что частными охранными организациями допускаются при оказании указанной охранной услуги следующие нарушения.

1. К договорам не прилагаются копии документов, заверенных заказчиком и подтверждающие его право законного владения имуществом, передаваемым под охрану, как этого требует ч. 4 ст. 12 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ».

2. Нарушаются требования ч. 3 ст. 12 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ», согласно которой персонал и посетители объекта охраны должны быть проинформированы об установлении внутриобъектового и пропускного режимов и условиях указанных режимов.

3. Обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов осуществляется при отсутствии в лицензии указания на данный вид услуг.

4. В нарушение требования ч. 7 ст. 12 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» охранники осуществляли внутриобъектовый и пропускной режимы без личной карточки охранника.