Уважаемые участники сегодняшней встречи! (Доклад Валерия Иннокентьевича Шестакова на заседании Комитета ТПП по безопасности предпринимательской деятельности 21.10.2010 г.)
Тема моего выступления: Актуальные вопросы подготовки частных охранников в свете нового законодательства. Однако вначале я хотел бы высказать несколько положений общего характера. Недалек тот день, когда охранно-сыскное сообщество будет отмечать вторую годовщину со дня принятия известного вам ФЗ № 272. Это относительно небольшой срок, тем не менее, уже сегодня можно подвести некоторые итоги его реализации, и на основе этого сделать соответствующие выводы о применении указанного закона на практике.
Вывод первый и главный, который можно сделать сегодня: ФЗ № 272 вступил в силу, но не в действие. Как известно, вступление закона в силу означает одновременно и вступление его в действие. Этого нельзя сказать относительно ФЗ № 272. Несмотря на то, что данный Закон вступил в силу 1 января 2010 г. значительная часть его норм до настоящего времени не может применяться, поскольку основные, наиболее существенные для охранной и сыскной деятельности подзаконные акты, предусмотренные им, не приняты. Нет уверенности, что они будут приняты и в ближайшее время.
Не лучше обстоят дела и с принятием соответствующих подзаконных актов в части, касающейся подготовки частных охранников. К сожалению, мой худший прогноз относительно вступления указанного Закона в силу в установленные им сроки оправдался. Присутствующие в этом зале, наверное, помнят, что еще в декабре и в феврале прошлого года я выступал с предложением о переносе сроков вступления его в силу, как это было сделано Государственной Думой по некоторым другим Федеральным законам. Данное предложение не нашло должной поддержки и вот сегодня охранно-сыскное сообщество, контролирующие органы пожинают плоды этого бездействия. Негативные последствия, которые сегодня возникают в связи с непринятием подзаконных актов, очевидны.
И второй общий вывод, который можно сделать на основе анализа правоприменительной практики ФЗ № 272 за период после вступления его в силу. Существующее на сегодняшний день положение в охранно-сыскной сфере не дает основания полагать, что принятием указанного закона достигнуты те цели, ради которых он принимался. Как следует из названия указанного Закона, он принимался в целях совершенствования государственного контроля в сфере охраны и сыска. Хаос и неразбериха, которые в настоящее время имеют место на практике, свидетельствуют об обратном. В правоприменительной практике нет единообразия. На местах, в целом ряде случаев должностные лица имеют смутное представление об этом законе. Они толкуют отдельные его нормы и предписания «как бог на душу положит», а некоторые руководители даже не имеют представления ни о личной карточке и удостоверении частного охранника. Не лучше обстоят дела и в образовательной деятельности по подготовке частных охранников и детективов. Отсутствие до настоящего времени целого ряда подзаконных актов по существу не позволяет НОУ на законном основании осуществлять подготовку охранников. Легитимность деятельности негосударственных образовательных учреждений по подготовке и повышению квалификации руководителей частных охранных организаций и охранников после 1 января 2010 г. вызывает серьезные сомнения. В основном она осуществлялась не на законодательных актах, а на основе соответствующих указаний, причем исходящих даже не от должностных лиц органов, осуществляющих контроль за образовательной деятельностью.
Далее, нет единообразия и в применении федерального закона № 272, в части касающейся подготовки охранников повышения квалификации охранников и руководителей охранных организаций. В одних регионах руководители уже сдали квалификационный экзамен, в других даже не начинали. Тем не менее, суды уже привлекают руководителей охранных организаций к административной ответственности. Так в Москве, в июне состоялся процесс, по которому руководитель одной охранной организации был привлечен к административной ответственности – штрафу в размере 30 тысяч рублей за то, что не прошел повышение квалификации.
Представляется неправильным толкование и применение части 5 статьи 15.2 Закона, в части касающейся стрелковых объектов. Указанная часть гласит, что образовательные учреждения должны иметь на основании предусмотренных законодательством Российской Федерации стрелковые объекты для проведения занятий по огневой подготовке. Буквальное толкование этого предписания не означает, что образовательные учреждения должны иметь их в собственности, поскольку гражданское законодательство предусматривает и иные способы законного владения имуществом, к которому относятся и стрелковые объекты. Тем не менее, контролирующие органы требуют, чтобы тиры находились в собственности.
Вызывает серьезные сомнения в правильности позиция отдельных контролирующих органов относительно обязательного приобретения образовательными учреждениями оружия. Как известно, политика государства в сфере оборота оружия направлена на сокращение числа субъектов, владеющих оружием. Указанное требование к образовательным учреждениям наоборот направлено на расширение числа таких субъектов. Это создает дополнительную угрозу общественной безопасности, поскольку увеличивается вероятность утраты, хищения, необоснованного применения оружия.
Одной из серьезных проблем, возникших в связи с принятием ФЗ № 272, является сдача квалификационного экзамена.
Во-первых, возникает серьезное сомнение в необходимости и целесообразности сдачи квалификационного экзамена в том виде, в каком происходит эта сдача в настоящее время. По тем вопросам, которые сегодня имеются, нельзя проверить вообще никакие знания охранника. С их помощью можно проверить лишь память охранника, но для этого существуют другие способы. Учитывая, что значительная часть вопросов для сдачи квалификационного экзамена сформулирована таким образом, что охранники, да и не только охранники, вообще не понимают их смысл, то они просто заучивают ответы на вопросы и нажимают нужную кнопку. И поэтому, если на выходе, после сдачи квалификационного экзамена, попросить охранника раскрыть содержание вопроса, на который он дал правильный ответ, то большинство из них вряд ли сможет это сделать.
Кроме того, в настоящее время, в связи с отсутствием в НОУ отвечающим соответствующим требованиям учебников и учебных пособий, правильно оценить ответ охранника, за исключением ответов по правовым вопросам, практически невозможно. Также непонятно, почему в настоящее время при приеме квалификационного экзамена не используется предусмотренная ФЗ № 272 и наиболее эффективная для проверки знаний охранника вопросно - ответная форма, а применяется только компьютерный вариант с использованием соответствующих программ. Поэтому сдача квалификационного экзамена в таком виде пустая формальность.
Более того, норма, предусматривающая сдачу охранниками указанного экзамена, как и прохождение ими периодической проверки, наиболее привлекательны в коррупционном отношении. Поэтому процедура сдачи такого экзамена должна быть прописана настолько четко и детально, чтобы исключала всякую возможность для таких злоупотреблений. Еще одна проблема, которая возникла в связи со сдачей квалификационного экзамена и которая до настоящего времени не нашла разрешения – это проблема оплаты охранником за сдачу квалификационного экзамена. Решением данной проблемы в настоящее время занимается Федеральная Антимонопольная Служба и другие государственные органы.
(От Редакции – Вчера во второй половине дня состоялось очередное слушание в ФАС, тема которого «Ценовой сговор хозяйствующих субъектов…», посвященное квалификационному экзамену. После расшифровки и редактирования материалов тезисы итогов слушания будут представлены нашим читателям).
В соответствие с пунктом 72 ст. 333.33 Налогового кодекса, за выдачу документа, подтверждающего квалификацию, не зависимо от отрасли, предусмотрена государственная пошлина в размере 800 рублей, за переоформление – 200 рублей и т.д. Взимание каких-либо других денег за совершение юридически значимых действий, связанных со сдачей квалификационного экзамена, законодательство не предусматривает. Необходимо иметь в виду, что по действующему законодательству квалификационный экзамен вправе принимать только орган внутренних дел. НОУ таким правом не наделены, они могут лишь оказать помощь желающим охранникам в подготовке к сдаче такого экзамена. Оплата НОУ за указанную подготовку не имеет никакого отношения к государственной пошлине за сдачу квалификационного экзамена. Поэтому до сдачи квалификационного экзамена в органе внутренних дел, охранник должен представить документ, подтверждающий оплату государственной пошлины в размере 800 рублей.
Что можно сделать в сложившейся ситуации. Наверное, надо принимать более активное участие в этой сфере, прежде всего общественным объединениям в сфере охраны и сыска. Представляется, что следует непосредственно обращаться в те органы, которые могут принять действенные меры, предусмотренные законом. В соответствии с Конституцией страны, таким органом, который осуществляет надзор за исполнением законов, является Прокуратура. У нее есть свои средства и меры прокурорского реагирования. Именно в этот государственный орган направлять письма и запросы, в том числе и по рассматриваемым проблемам.
И последнее. Это – проект федерального закона «О Полиции». Сейчас наступил тот момент, когда всему охранно-сыскному сообществу есть возможность еще как-то повлиять на то, чтобы были внесены в проект изменения в части касающейся основных направлений деятельности полиции и, в частности, относительно исключения несвойственных функций органов полиции. Необходимо иметь в виду, что указанный закон имеет важное значение для дальнейшего совершенствования законодательства в сфере охраны в целом, и частного охранного законодательства в частности, так в нем определяется государственная политика государства относительно субъектов охранной деятельности и их полномочий.