В современном мире право на обращение претворяет одну из общепризнанных демократических констант, является неотъемлемой, значимой частью правового статуса личности, обеспечивающей участие граждан в управлении государством, способствующей защите их прав и законных интересов. Статья 33 Конституции России гарантирует гражданам право обращаться лично, а также направлять коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В повседневной жизни российские граждане широко применяют представленное им законом право обращения во властные структуры.

 Так, в Администрацию Президента Российской Федерации ежегодно поступает почти миллион обращений. В Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации ежегодно устно и письменно обращаются около 60 тысяч граждан, в Совет Федерации — свыше 40 тысяч. Общее количество обращений в федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения превышает 20 миллионов, а в правительства субъектов Российской Федерации — более миллиона. Ежегодно органам прокуратуры адресуется до полутора миллионов обращений.

Приведенные цифры подтверждают актуальность и своевременность исследования проблемы.

 Подавляющее большинство обращений направляют конкретные граждане, движимые надеждой, что им помогут отстоять нарушенные нередко самими же властными структурами их права и законные интересы. Поэтому работа с обращениями граждан, в том числе на личном приеме, является важнейшим направлением деятельности государственного органа.

Таким образом, обращения граждан следует рассматривать как важнейший институт гражданского общества, отражающий своеобразный диалог между личностью и государством, в котором право на обращение выступает и одним из фундаментальных и действенных способов устранения возможных нарушений закона, средством предотвращения правонарушений.

В данном контексте работа с обращениями граждан в органах власти должна постоянно находиться в поле зрения органов прокуратуры, осуществляющих значительную работу в этом направлении. Результаты прокурорских проверок деятельности федеральных органов исполнительной власти, вносимые акты прокурорского реагирования свидетельствуют о повсеместном распространении нарушений порядка рассмотрения обращений граждан.

Волокита и неполнота проверочных действий при рассмотрении обращений граждан, формализм, а также непринятие достаточных мер со стороны государственных органов в соответствии с установленной компетенцией зачастую являются основанием для многочисленных обращений граждан в органы прокуратуры.

В последнее время отмечается устойчивая тенденция увеличения количества обращений граждан в органы прокуратуры, в том числе связанных с некачественным рассмотрением обращений федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями. Количество разрешенных в прокуратуре жалоб, заявлений и иных обращений за последние 10 лет увеличилось с 941 225 в 1999 г. до 1 436 876 в 2008 г. (53%).

 С одной стороны, этот показатель свидетельствует о повышении уровня социальной активности граждан, а с другой — о наличии негативных явлений в деятельности государственных структур и должностных лиц, несовершенстве организации работы по рассмотрению ими обращений.

Материалы прокурорской практики также показывают, что деятельность федеральных органов исполнительной власти и их территориальных подразделений по организации работы с обращениями граждан, несмотря на принимаемые меры, до настоящего времени не приобрела системного характера, не стала единообразной и эффективной. Не всегда своевременно разрабатываются и вводятся в действие правовые механизмы, обеспечивающие реализацию прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. 

 Многочисленные нарушения порядка рассмотрения обращений граждан, систематически выявляемые органами прокуратуры в государственных органах, в том числе в федеральных органах исполнительной власти и их территориальных подразделениях, позволяют сделать вывод об отсутствии должного контроля со стороны руководителей государственных органов. Об отсутствии принципиальности в данном вопросе свидетельствует и тот факт, что виновные в нарушении прав, свобод и законных интересов граждан лица практически не несут ответственности.

 В такой ситуации Генеральным прокурором Российской Федерации неоднократно ставились задачи прокурорам всех уровней о необходимости обеспечения должного надзора за соблюдением установленных сроков разрешения обращений, действенного контроля за восстановлением нарушенных прав заявителей и реального привлечения к ответственности виновных лиц.

Следует отметить, что принятый 2 мая 2006 г. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 59-ФЗ), охвативший всю пирамиду власти, позволил выстроить четкую систему и единообразный алгоритм работы с обращениями, тем самым повысив ответственность каждого должностного лица за сроки и качество рассмотрения поступающих заявлений, предложений и жадоб. Данное обстоятельство позволяет вести речь о возможности выработки единого подхода к организации прокурорских проверок исполнения законодательства о рассмотрении обращений на объектах надзора, в том числе в территориальных органах представительной и исполнительной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления. Естественно, это ни в коей мере не заменяет необходимость творческой реализации этих мероприятий.

 В этих целях в первую очередь необходимо приведение в соответствие с требованиями Закона № 59-ФЗ нормативных документов, регламентирующих эту работу на локальном уровне. Для обеспечения законности правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления по вопросам реализации права граждан на обращение, прокурору следует на системной основе знакомиться с таковыми правовыми актами, и с этой целью проводить периодические проверки на поднадзорных объектах.

Особо следует проверить данные акты на предмет коррупционности — выяснить, предусматривают ли они механизмы контроля за соблюдением прав и законных интересов граждан при подаче обращений; обеспечивается ли особый контроль за рассмотрением обращений, поднимающих общественно значимые проблемы, содержащих сведения о правонарушениях. 

Также следует определить, на кого возложены обязанности по приему и регистрации обращений, по контролю за их рассмотрением, отправке ответов, и установить, обеспечивает ли сложившаяся организация работы неукоснительное соблюдение требований по своевременной регистрации и качественному разрешению обращений.

 Существенное значение в работе с обращениями граждан имеют используемая форма учета обращений, порядок прохождения корреспонденции к исполнителям и проверки доводов заявителей, периодическое аналитическое обобщение по результатам работы. Указанные моменты также требуют прокурорского внимания.

 Следующая стадия предполагает непосредственное как сплошное, так и выборочное изучение обращений на предмет полноты проверок поставленных заявителем вопросов, своевременности их разрешения и по существу (требования ч. 3 ст. 8, ч. 2 ст. 12, ст. 9, ст. 10, 12 Закона № 59-ФЗ), обоснованности принятых решений. Также необходимо проверить соблюдение требований ст. 13 Закона № 59-ФЗ при организации личного приема граждан и работе с устными обращениями. В процессе проверки прокурорам рекомендуется также выяснить основные нарушения, выявляемые при осуществлении ведомственного контроля за соблюдением закона; выявлялись ли факты нарушений прав граждан при рассмотрении обращений; какие меры воздействия применялись к нарушителям и дать оценку законности принятых мер.

 Результат прокурорской проверки венчают правовые средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства — в принципе те же правовые средства реагирования, которые используются для устранения и предупреждения любых нарушений законодательства, а именно: протест, представление, постановление, предостережение.

Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законодательства, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, степени вины правонарушителей. Как правило, должны применяться такие средства реагирования и избираться такие его формы (устная, письменная), которые позволяют достигать наибольшего положительного эффекта.

Таковы отдельные вопросы в деятельности органов прокуратуры, решение которых может способствовать устранению недостатков, препятствующих гражданам в реализации их права на обращение, а также могут повлиять на создание обстановки, при которой подобные нарушения станут невозможными в будущем.

 

Полное название статьи: Некоторые вопросы обеспечения и реализации прав граждан на обращения в деятельности органов Прокуратуры Российской Федерации.

 

Журнал «Человек и Закон», февраль