Антикоррупционная экспертиза нормативных актов (часть 1)

  Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов – сравнительно новая процедура из обоймы антикоррупционных инициатив Президента Д.А. Медведева, призванная повсеместно изменить быт юридических служб российских органов власти, с тем, чтобы отныне обращалось особое внимание на профилактику коррупции, начиная с исходного этапа – выработки государственно-властного решения.  

 1. Созревание идеи 

Введение в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации обязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является одним из ключевых элементов текущей административной реформы.

Как известно, главная задача государственного управления состоит в правильной организации деятельности людей с целью обеспечения безопасного и перспективного развития общества. Основное средство для такой организации едино в любом государстве – это оптимальное в заданных условиях управленческое решение. Однако если оно не будет отвечать даже формальным критериям юридической чистоты, не будет исключать потенциальной возможности для развития в практике его реализации неопределенности и злоупотреблений, то усилия по выстраиванию современной эффективной модели государственного администрирования окажутся тщетными.

 Научная основа формирования правильных с формальной точки зрения решений органов власти развивается под сенью такой области знаний, как юридическая техника. Ее задачи связаны не только с грамотным оформлением нормативных правовых актов, но и с верной трактовкой исходной управленческой задачи, пониманием особенностей реализации государственно-властного решения на практике, четким выстраиванием логики и структуры решения, установлением связей с другими правовыми актами и т.п.

Однако с некоторых пор, а именно с 2002–2003 гг., особую популярность в научных и аналитических кругах стала приобретать тема, связанная с оценкой коррупциогенности законодательства, то есть с выявлением в нем таких юридико-технических дефектов, которые приводят к активному развитию коррупции в практике реализации данных нормативных актов. Методологически экспертиза коррупциогенности является разновидностью криминологической экспертизы законодательства, задачей которой является оценка криминогенности решений, то есть способности их порождать противоправное поведение субъектов.

 То обстоятельство, что особенно активно в научном сообществе обсуждается не криминологическая, а антикоррупционная экспертиза, объясняется особым акцентом на профилактике именно коррупционных правонарушений, который был сделан в ходе разработки идеологии текущей административной реформы. В свою очередь, это было очевидной реакцией на имевшую в 90-е годы массовый характер практику противоправного лоббизма, когда государственно-властные решения не просто не прорабатывались должным образом с целью освобождения их от существенных юридических дефектов, но прямо создавались ущербными с юридической точки зрения с целью обеспечения удобства ведения противозаконной деятельности в различных формах (растраты государственных ресурсов, формирования исключений для отдельных субъектов хозяйственной деятельности, обеспечения неопределенности критериев государственного контроля и т.п.).

Точкой отсчета в официальном признании необходимости проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов можно считать Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. от 10 марта 2009 г.) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах», в котором «внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов» было поставлено в план мероприятий на 2006 и 2007 гг.

 Совершенно новый импульс данной работе придала серия президентских антикоррупционных инициатив конца 2008 г. В первую очередь речь идет о «Национальном плане противодействия коррупции», утвержденном решением Президента РФ 31 июля 2008 № Пр-1568. В этом документе содержались поручения:

1) отразить совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации в проекте федерального закона «О противодействии коррупции» (пп. «б» п. 1);

2) Генеральному прокурору Российской Федерации – организовать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации (пп. «г» п. 4);

3) Министерству юстиции Российской Федерации в 2009 г. – организовать осуществление антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пп. «б» п. 7).

Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов определил среди основных системных мер по профилактике коррупции (пп. 2 ст. 6).

А в первой половине 2009 г. увидел свет целый ряд нормативных актов, определяющих правовую базу использования в России этого нового инструмента улучшения качества правотворческой работы. В первую очередь к их числу следует отнести Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении «Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов» и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и ряд других актов.

Нелишним было бы отметить, что прорыв в правовом регулировании антикоррупционной экспертизы характерен лишь для законодательства федерального уровня, в то время как региональное и муниципальное правотворчество в этом вопросе начало формироваться несколько раньше.  

 

2. Федеральный закон об антикоррупционной экспертизе 

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ, несмотря на свою компактность (всего пять статей), отвечая на вопросы организации экспертной работы и применения ее результатов, сформировал в России базис правового регулирования антикоррупционной экспертизы. Закон был принят достаточно быстро: в Думу законопроект был внесен Президентом РФ в июне 2009 г. и практически не претерпел изменений при рассмотрении.

Существо организационного механизма применения антикоррупционной экспертизы раскрывается в ст. 3 Закона, указывающей компетенцию основных субъектов, участвующих в процессе оценки коррупциогенности российского законодательства.

Во-первых, «прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы» (п. 2 ст. 3).

 

Во-вторых, Минюст проводит антикоррупционную экспертизу:

«1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов – при проведении их правовой экспертизы;

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения» (п. 3 ст. 3).

 

В-третьих, органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. А в случае обнаружения в этих нормативных правовых актах (их проектах) коррупциогенных факторов, «принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры» (п.п. 3 и 4 ст. 3).

Иными словами, если вкратце, то система органов прокуратуры осуществляет антикоррупционную экспертизу действующих актов, Минюст – экспертизу проектов нормативных актов федерального законодательства и действующих актов субъектов РФ и уставов муниципальных образований,  все остальные субъекты правотворчества проводят антикоррупционную экспертизу своих собственных решений.

 

По итогам проведения экспертизы прокурор может составить мотивированное требование об изменении нормативного правового акта, которое подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом не позднее чем в десятидневный срок «и учитывается в установленном порядке». Также в установленном порядке требование прокурора может быть обжаловано (п.п. 3 и 4 ст. 4). Обязанность исполнения требований прокурора вытекает из ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 17 июля 2009 г.). Неисполнение требований прокурора может повлечь за собой, в частности, наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух до трех тысяч рублей (ст. 17.7 Кодекса об административных правонарушениях).

Что касается позиции Минюста по коррупциогенности действующих актов субъектов РФ, то она отражается в обязательном к рассмотрению заключении, носящем, правда, рекомендательный характер (п. 5 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе).

Помимо всего прочего, закон закрепляет возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов. Такую экспертизу с выработкой собственного заключения вправе проводить институты гражданского общества и граждане. Интересно, что оно «подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов» (п.п. 1 и 3 ст. 5).

 

Правда, это либеральное устремление по сотрудничеству при проведении независимой антикоррупционной экспертизы с институтами гражданского общества и гражданами несколько охлаждено тем, что их участие возможно лишь в порядке, «предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации». Этот порядок заключается в необходимости прохождения специальной процедуры аккредитации Министерством юстиции РФ, которая урегулирована Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», а также Приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность». Между тем сам порядок аккредитации не предусматривает каких-то казуистических условий и избыточных оснований отказа.

Оценивая Закон об антикоррупционной экспертизе по горячим следам, стоило бы в целом выразить поддержку в отношении инициативы правового регулирования проведения антикоррупционной экспертизы. Однако имеется, по меньшей мере, два принципиальных соображения, которые обязывают нас воспринимать дальнейшую практику реализации этого закона в довольно критическом ключе.

 Во-первых, можно найти некоторую иронию в том, что прокуратуре с ее общенадзорной функцией отведена центральная роль в антикоррупционном анализе действующего законодательства. Функция общего надзора с неизбежной выборочностью его осуществления сама по себе является отражением классических признаков коррупциогенности, таких как наличие дискреционных полномочий или отсутствие должной конкретизации административных процедур. Не превратилось бы в очередной раз это полномочие в способ «охоты на ведьм».

 Во-вторых, установление правовых основ антикорупционной экспертизы представляет собой попытку решения частного вопроса при нерешенности на уровне закона более общего. Формирование законодательной основы проведения антикорупционной экспертизы является, вне всякого сомнения, задачей важнейшей. Однако вопрос об антикорупционной экспертизе предпочтительно было бы решать системно. Антикоррупционная экспертиза – это частный случай или даже часть правовой и криминологической экспертиз текстов нормативных правовых актов. Правовая экспертиза, в свою очередь, – это мера обеспечения соблюдения правил юридической техники. А последняя является составляющей системы вопросов о принципах, системе, порядке принятия и изменения, порядке вступления в силу нормативных актов. Поэтому формирование комплексной правовой основы проведения антикорупционной экспертизы догматически правильно было бы начать с принятия базового закона о нормативных правовых актах.

 

В продолжение статьи рассмотрены следующие разделы:

Методика антикоррупционного анализа  

Формирование условий для проведения экспертизы 

Идентификация отношений повышенного коррупционного риска 

Рабочий бланк таблицы коррупционных дефектов и составление экспертного заключения 

Техника идентификации маркеров коррупционных факторов 

 

(Продолжение следует)

 

Журнал «Человек и Закон»

Автор - кандидат юридических наук, доцент.

Полное наименование статьи: Формирование основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных актов.