В данном материале рассмотрены правовой и практический аспекты приостановления действия лицензии на осуществление частной охранной деятельности в свете нового законодательства.

(Ред. - Валерий Шестаков – наш постоянный автор, эксперт Комитета Госдумы РФ по безопасности, профессор. Его материалы привлекают большое количество читателей портала «Хранитель»)

Принятый ФЗ № 272 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности» внес существенные, принципиальные изменения в действующее законодательство, регулирующее частную охранную деятельность, в том числе и, в части, касающейся ее лицензирования.

С 1 января 2010 г. лицензирование частной охранной деятельности выведено из сферы действия Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». С этого времени ее лицензирование осуществляется на основании ст. ст. 11.2 - 11.6 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». В соответствии с предписаниями указанного Закона готовится проект Положения о лицензировании частной охранной деятельности.

Установление нового порядка лицензирования требует его осмысления, всестороннего анализа и научного толкования. Это будет способствовать не только правильному применению нового законодательства в этой сфере, но и позволит наиболее полно и в соответствии с буквой и духом Закона прописать порядок лицензирования частной охранной деятельности в указанном Положении.

Анализ нового законодательства и подготовленных проектов подзаконных актов в сфере лицензирования частной охранной деятельности свидетельствует о том, что наибольшую сложность для  понимания и применения на практике представляет статья 11.5 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в части, касающейся приостановления действия лицензии.

Во-первых, в указанной статье имеются существенные противоречия между частью первой и частью девятой её. Поскольку данная статья состоит из восьми частей, то законодатель, употребляя словосочетание « в части девятой настоящей статьи», наверное, имел в виду часть восьмую. Так в части первой данной статьи говорится о том, что органы внутренних дел вправе приостановить действие лицензии в случае выявления неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, указанных в части девятой настоящей статьи.  

В указанной же части рассматриваемой статьи речь идет не о грубых нарушениях лицензионных требований и условий, а о грубых нарушениях осуществления частной охранной деятельности.  

Анализ лицензионных требований и условий, изложенных в Положении о лицензировании частной охранной деятельности, и грубых нарушений осуществления частной охранной деятельности, указанных в статье 11.5, свидетельствует о том, что это разные правовые понятия.

Не внес ясности в данный вопрос и проект Постановления Правительства РФ, в котором имеется Положение о лицензировании частной охранной деятельности. В пункте 8 его прописано, что лицензирующие органы вправе приостановить действие лицензии в случае выявления грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, то есть вообще без ссылки на часть 9 (8) Закона. Далее, в пункте 3 указанного проекта дается перечень лицензионных требований и условий, ничего общего не имеющих с грубыми нарушениями осуществления частной охранной деятельности, изложенных в статье 11.5 Закона. Более того, в проекте Постановления Правительства РФ вообще ничего не говорится о том, какие лицензионные требования и условия относятся к грубым нарушениям».

Поэтому неясно, за что же может быть приостановлено действие лицензии – за неоднократные или грубые нарушения лицензионных требований и условий, либо за грубые нарушения осуществления частной охранной деятельности.

Представляется, решить данную коллизию можно лишь путем внесения соответствующих изменений в статью 11.5 Закона. Учитывая, что приостановление действия лицензии является санкцией, применяемой во внесудебном порядке, и существенно затрагивающей права и законные интересы значительного числа юридических и физических лиц, то следовало бы в части 1 статьи 11.5 Закона словосочетание «грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий», заменить на словосочетание: «грубого нарушения лицензиатом осуществления частной охранной деятельности, указанного в части 8 настоящей статьи». В противном случае приостановление действия лицензии на практике будет осуществляться за нарушения, которые являются незначительными и не образуют даже состава административного правонарушения.

Во-вторых, законодатель, предоставляя право органам внутренних дел приостанавливать действие лицензии на частную охранную деятельность, вместе с тем, не раскрывает, что следует понимать под этой мерой, какие правовые последствия влечет за собой принятие данного решения. Не содержит ответа на эти вопросы и указанный проект Постановления Правительства РФ.

Представляется, дать правильный ответ на этот вопрос можно на основе анализа законодательства, регулирующего меры воздействия на лицензиата, допустившего соответствующие нарушения при осуществлении того или иного вида деятельности. Действующее законодательство к числу таких мер воздействия относит: административное приостановление деятельности, аннулирование лицензии и приостановление действия лицензии.

Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности (на срок до девяноста суток) соответствующих субъектов предпринимательской деятельности и представляет собой одно из административных наказаний, применяемых только судом и за совершение административного правонарушения. Эта мера применяется судом лишь в случаях, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания и влечет за собой прекращение деятельности лицензиата на период до девяноста суток. Административное приостановление деятельности автоматически влечет за собой приостановление действия лицензии. Согласно ч.2 ст. 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирующий орган в течение трех суток со дня вступления в силу указанного решения суда приостанавливает действие лицензии.

Не вызывает сомнения, что в случае принятия судьей решения об административном приостановлении деятельности приостановление действия лицензии, осуществляемое лицензирующим органом, означает ни что иное как прекращение лицензиатом деятельности в течение установленного судьей срока.  

Аннулирование лицензии это административно-правовая санкция, применяемая судом к лицензиату, которая также прекращает действие лицензии. Эта мера не предусматривает приостановление действия лицензии или ее переоформления. В данном случае этот вид деятельности может осуществляться в дальнейшем только при получении новой лицензии в порядке, установленном законодательством. Указанная мера применяется только  судом и при условии, если лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата. Другими словами, лицензия может быть аннулирована судом только в том случае, если суд приостановил деятельность за совершение административного правонарушения, которое предусматривает такую меру наказания, и  лицензиат не устранил нарушение в установленный судьей срок (ст. 13 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»).

Аннулирование лицензии, как и административное приостановление деятельности, влекут за собой прекращение деятельности. Различие состоит лишь в том, что при аннулировании лицензии деятельность прекращается вообще, а при административном приостановлении деятельности – на определенный срок.

Действующее законодательство, наряду с административным приостановлением деятельности и аннулированием лицензии, предусматривает также возможность приостановления действия лицензии. Под приостановлением действия лицензии в теории обычно понимается акт государственного органа, принятый в рамках лицензионного контроля. Целью принятия решения о приостановлении действия лицензии является побуждение лицензиата привести свою деятельность в соответствие с законодательством.

В отличие от ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (ст.11.5) устанавливает особый порядок и основания для принятия указанной меры. Так, если статья 13 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривает приостановление действия лицензии только в случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности, то в соответствии с частью 1 статьи 11.5 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» решение о приостановлении действия лицензии на частную охранную деятельность принимается органом внутренних дел без судебного решения об административном  приостановлении деятельности. Другими словами, действие лицензии приостанавливается за совершение нарушений (независимо от того, считать их грубыми нарушениями лицензионных требований или грубыми нарушениями осуществления частной охранной деятельности), которые либо не являются административными правонарушениями вообще, либо - если и являются таковыми, то не предусматривают наказания, влекущего административного приостановления деятельности.

Учитывая, что статья 11.5 Закона, в отличие от статьи 13 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», не устанавливает, какие правовые последствия влечет за собой подобное приостановление действия лицензии, то на практике эту меру понимают как прекращение частной охранной деятельности на срок до одного месяца.  

Применительно к частной охранной деятельности это означает, что руководитель частной охранной организации на время приостановления действия лицензии должен расторгнуть договоры с заказчиками, снять с объектов охрану, и как следствие этого, уволить частных охранников. Вряд ли такое понимание соответствует смыслу и духу законодательства, регулирующего вопросы приостановления действия лицензии, административного приостановления деятельности и аннулирования лицензии, обеспечивает баланс интересов субъектов частной охранной деятельности, пользователей охранных услуг. Если понимать приостановление действия лицензии, таким образом, то эта мера по своим правовым последствиям ничем не отличается от административного приостановления деятельности и аннулирования лицензии, хотя применяется за совершение менее общественно опасных деяний и выносится без соблюдения судебных гарантий.

Так, например, административное приостановление деятельности применяется только судом и при соблюдении следующих условий:

- должно быть совершено административное правонарушение, предусматривающее данную меру наказания;

- наличия угрозы жизни или здоровью людей;

- в случае возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, а также в области градостроительной деятельности;

- только в случаях, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

 

Для сравнения обратимся к анализу содержания статьи 11.5 Закона, предусматривающей основания приостановления действия лицензии и соответствующие пункты проекта постановления Правительства РФ, в которых названы лицензионные требования и условия. Нарушение ни одного из них не образует состава административного правонарушения, за которое могло бы быть назначено наказание, влекущее административное приостановление деятельности, принимаемое судом.

Кстати, в связи с установлением в КоАП наказания в виде административного приостановления деятельности, ставился вопрос об исключении из ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» такой меры воздействия в отношении лицензиата как приостановление действия лицензии.

Так, в Заключении Президента Российской Федерации от 09.12.2004 на проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» отмечалось, что «во избежание проблем в правоприменительной практике представляется целесообразным исключить из законопроекта новации, касающиеся приостановления действия лицензии с учетом предполагаемого дополнения Кодекса новой санкцией в виде административного приостановления деятельности».

Однако данное положение реализовано не было, что, по всей видимости, и привело к появлению проблем, связанных с приостановлением действия лицензии.

Еще более существенные основания установлены для аннулирования лицензии. Такое решение суд может принять только в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нарушение прав, законных интересов, нанесение ущерба здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации.

Поэтому с учетом изложенного, а также исходя из серьезности правовых последствий, которые наступают для лицензиата, других граждан и юридических лиц, приостановление действия лицензии должно влечь за собой прекращение частной охранной деятельности только при наличии судебного решения об административном приостановлении деятельности.  

В случаях же предусмотренных частью 1 статьи 11.5 Закона, приостановление действия лицензии должно влечь за собой не прекращение деятельности, а лишь соответствующие ограничения при ее осуществлении (например, запрет на заключение новых договоров, использование в течение этого срока служебного оружия и т.п.).

Кстати, такое понимание приостановления действия лицензии имеется в ряде нормативных правовых актах, регулирующих некоторые виды деятельности.

Так, в пункте 6 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 сказано, что «приостановление действия  лицензии субъекта страхового дела означает запрет на заключение договоров страхования, договоров перестрахования, договоров по оказанию услуг страхового брокера, а также внесение изменений, влекущих за собой увеличение обязательств субъекта страхового дела, в соответствующие договоры». При этом страховщик продолжает выполнять обязательства по ранее заключенным договорам до истечения срока их действия.

Примерно аналогичным способом решается данный вопрос и в Положении о лицензировании оценочной деятельности, утвержденном постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. № 395, в котором приостановление действия лицензии означает запрещение лицензиату заключать договоры о проведении оценки объекта оценки.

В приказе Федеральной миграционной службы от 5 мая 1994 г. № 17, зарегистрированном в Министерстве юстиции 18 мая 1994 г. в части 2 п. 3.1 определено, что «приостановление действия лицензии означает запрет до устранения нарушений, установленных в деятельности держателя лицензии, заключать новые договоры и продлевать действующие на трудоустройство граждан Российской Федерации за границей, а также на оказание любого вида услуг, связанных с указанной деятельностью. При этом по ранее заключенным договорам организация – держатель лицензии выполняет принятые обязательства до истечения срока их действия».

Представляется, примерно таким же образом следует прописать в «Положении о лицензировании частной охранной деятельности», что следует понимать под приостановлением действия лицензии на частную охранную деятельность. Это будет способствовать единообразию на практике, позволит четко разграничить два различных по своей сути явления – приостановление действия лицензии и административное приостановление деятельности.

Такое решение данного вопроса, думается, не отразится на эффективности государственного контроля за частной охранной деятельностью, поскольку грубые нарушения осуществления частной охранной деятельности, которые служат основанием для приостановления действия лицензии касаются, в основном, использования оружия и специальных средств, и поэтому у контролирующих органов, если учесть, что служебное оружие будет в собственности органов внутренних дел, имеется достаточно правовых средств для соответствующего реагирования на выявленные нарушения.

Следует отметить, что ни в Законе (ст. 11.5), ни в проекте Положения о лицензировании частной охранной деятельности не прописано, каким образом лицензирующий орган приостанавливает действие лицензии.

Так из текста статьи 11.5 Закона не ясно, в какой момент и каким документом оформляется решение о приостановлении действия лицензии. В ней лишь определено, что приостановление действия лицензии включает в себя:

- выявление неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий;

- составление (подразумевается) акта о выявленном нарушении, в котором устанавливается срок (не более месяца) для устранения выявленных нарушений;

- если лицензиат не устранил в установленный срок нарушения орган внутренних дел обязан обратиться в суд с заявлением о приостановлении действия лицензии на срок до шести месяцев, либо об аннулировании лицензии.

 

Из текста данной статьи неясно, что собой представляет документ о приостановлении действия лицензии, кто его выдает, каковы его реквизиты, кому он вручается после вынесения.

Несколько иной порядок приостановления действия лицензии установлен в случае, если такое решение принимается за не являющиеся грубыми неоднократные нарушения лицензионных требований и условий.  

Он состоит из следующих элементов:

- выявление не грубого нарушения;

- вынесение письменного предупреждения и предоставление времени для устранения указанных нарушений.

С точки зрения логического толкования указанной статьи за этими действиями должно наступить принятие решения о приостановлении действия лицензии с составлением соответствующего документа. Однако часть 2 статьи 11.5 Закона вместо этого обязывает орган внутренних дел обратиться в суд с заявлением о приостановлении действия лицензии на  срок до шести месяцев либо об аннулировании лицензии.

Нет четкости и ясности по данному вопросу и в проекте Положения о лицензировании частной охранной деятельности.

Статья 11.5 Закона, как и законодательство в сфере лицензирования в целом, не устанавливает срок, в течение которого лицензирующий орган обязан провести повторную проверку и принять решение о возобновлении действия лицензии. Закон (п.1 ст. 13 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности») устанавливает лишь трехдневный срок для возобновления действия лицензии после проведения проверки. На практике это приводит к тому, что должностные лица контролирующих органов, ссылаясь на неотложные дела, другие причины, затягивают рассмотрение вопроса о возобновлении действия лицензии вплоть до окончания срока, установленного для устранения нарушений лицензионных условий. Применительно к частной охранной деятельности данный вопрос можно разрешить в Положении о лицензировании частной охранной деятельности.

Заслуживает внимания употребляемое в статье 11.5 Закона понятие «неоднократное нарушение лицензионных требований и условий». В отсутствие законодательного определения данного понятия, установление его правильного содержания является важной гарантией соблюдения прав лицензиата и недопущения произвольного его толкования должностными лицами лицензирующих органов.

Общепринято, что под неоднократными нарушениями следует понимать два и более нарушения лицензиатом одного лицензионного требования и условия, либо два и более нарушения разных лицензионных требований и условий.

Неоднократность означает не просто несколько нарушений лицензионных требований и условий, а несколько выявлений лицензирующим органом нарушений лицензиатом требований и условий. Иными словами, если по результатам одной лицензионной проверки будет выявлено несколько нарушений (как одного, так и нескольких лицензионных требований и условий), то это не будет являться неоднократным нарушением лицензионных требований и условий. Неоднократность нарушений предполагает и подтверждение данного факта соответствующим документом (актом проверки и решением, обязывающим устранить выявленные в результате проверки нарушения).

Законодатель также не определяет период времени, в течение которого должно быть совершено повторное нарушение, чтобы можно было сделать вывод о неоднократности нарушения. Обычно таким периодом признавался календарный год. Поэтому в ряде случаев в нормативном правовом акте прямо указывалось: «неоднократное (в течение года) совершение …». Установление такого срока обусловлено, прежде всего, тем, что значительная часть нарушений лицензионных требований и условий представляют собой административные правонарушения. В соответствии со статьей 4.6 КоАП лицо считается подвергнутым административному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Если же нарушение лицензионных требований и условий не содержит административного правонарушения, то обоснованно исчислять указанный срок с момента вынесения соответствующего документа о выявленном нарушении лицензионных требований и условий.

 

Вывод: Надеюсь, что высказанные замечания и предложения окажутся полезными и будут использованы при доработке проекта Положения о лицензировании частной охранной деятельности, а также при формировании базы данных для внесения изменений в ФЗ № 272.