Давно, фактически с 80-х годов прошлого столетия, мне не приходилось обращаться к проблеме законности или целесообразности. Видимо в этом не было острой необходимости.
Однако дискуссия об изменении сроков вступления в силу ФЗ № 272, начатая в ТПП еще вначале этого года по инициативе «Лиги предпринимателей и руководителей предприятий безопасности», и набирающая обороты в последнее время в связи с приближением срока вступления указанного закона в полном объеме, заставили меня вновь обратить свой взор к этой, как оказалось, извечной проблеме и говорить о банальных, даже для студента первого курса юридического факультета, вещах.
Объясняется это тем, что в основе этой дискуссии лежит все та же проблема – законности и целесообразности. Другими словами, как поступать в сложившейся ситуации по закону или по целесообразности.
Проблема необходимости изменения сроков вступления в силу ФЗ № 272 возникла в связи с тем, что не были своевременно приняты подзаконные акты, предусмотренные указанным законом. В связи с чем в настоящее время сложилась ситуация, когда нет законных оснований для применения положений ранее действовавшего Закона «О частной детективной и охранной деятельности» и нет возможности исполнять принятые и вступившие в силу новые нормы.
В ходе дискуссии четко обозначились два пути решения указанной проблемы. Первый из них предполагает решение проблемы в точном соответствии с законом, второй - по целесообразности.
Как известно, под законностью понимается строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами права существующих в стране законов и основанных на них подзаконных нормативных актах. Ключевым словом здесь выступает «соблюдение». Именно в нем изначальный смысл и суть рассматриваемого явления в любой его интерпретации. Нет соблюдения – нет законности. Если исключить из законности «соблюдение», то от него ничего не останется, кроме высоких слов.
В процессе соблюдения, исполнения и применения законов очень важно не допускать подмены законности целесообразностью. Высшая государственная целесообразность заключается в самом законе, коль он принят и действует. Если же исполнители каждый по своему усмотрению будут оценивать закон с точки зрения его целесообразности, нужности или ненужности, выгодности или невыгодности и, следовательно, решать вопрос – руководствоваться им или не руководствоваться, то никакого порядка в обществе установить невозможно.
Существует презумпция целесообразности закона. Не целесообразных законов в принципе не должно быть. Поэтому брать под сомнение закон по соображениям личной или какой-либо иной заинтересованности - недопустимо. Равно как исходить «из здравого смысла», «особых обстоятельств», «ради дела» и т.п.
Если же закон устарел, отстал от жизни или просто оказался неудачным, несовершенным, или по каким-либо объективным причинам не может вступить в силу в установленные в нем сроки, его надо отменить, изменить, поправить в законном порядке, а не обходить, не нарушать, не поступать по своему разумению. «Исправлять» закон не вправе ни отдельный гражданин, ни организация.
Именно исходя из этих принципиальных положений, предлагают решать данную проблему сторонники перенесения срока вступления в силу ФЗ № 272, и, в частности: путем принятия соответствующего Федерального закона. Сомнения скептиков относительно возможности принятия депутатами такого закона на том основании, что тем самым они, якобы, должны признать свою неправоту, ни что иное, как домыслы, не основанные ни на законе, ни на сложившейся законодательной практике.
Во-первых, почему неправоту. На момент принятия указанного Закона депутаты добросовестно полагали, или их убедили в этом, что все необходимые подзаконные акты будут приняты своевременно. Однако ситуация изменилась, появились непредвиденные сложности, которые не были известны на момент принятия Закона и которые не позволили реализовать его предписания о вступлении в силу в указанные в нем сроки. Для таких случаев законодательство Российской Федерации предусматривает возможность внесения соответствующих изменений в принятый закон. Причем вносить такие изменения, как об этом свидетельствует практика, можно как до его принятия, так и после этого.
Что касается опасений относительно сроков принятия такого федерального закона, то решение этого вопроса в значительной мере зависит от активности заинтересованных в этом сторон, обоснованности необходимости его принятия, желания действовать по закону, а не по целесообразности.
Во-вторых, законотворческая практика свидетельствует, что внесение изменений в принятые законы не такая уж редкость. Так, например, в Уголовно-процессуальный кодекс РФ с момента принятия (в 2001 г.) внесено более 500 изменений, касающихся существенных, принципиальных положений уголовного процесса. Причем ряд изменений были внесены еще до вступления указанного кодекса в силу. Готовится ряд изменений и в настоящее время.
В-третьих, исходя из требований принципа законности, в принятии Федерального закона об изменении сроков вступления в силу ФЗ № 272 должны быть заинтересованы, прежде всего, государственные органы – Государственная Дума, Генеральная прокуратура, Правительство Российской Федерации и подчиненные ему соответствующие министерства и ведомства.
Наконец, нельзя дальше медлить с принятием указанного решения и в связи с тем, что если к настоящему времени не вступила в силу и не исполняется только одна статья (11.1) Закона «О частной детективной и охранной деятельности», то есть все объективные предпосылки к тому, что с 1 января 2010 г. данный Закон не вступит в силу и не будет исполняться в целом. Поэтому дальнейшее оставление неизменными установленные указанным законом сроки вступления его в силу чревато серьезными последствиями – неисполнением вступивших в силу предписаний закона в целом, нарушением прав и законных интересов около миллиона российских граждан. К сожалению, этот прогноз на практике подтверждается.
Кстати, впервые этот вопрос ставился еще в феврале-марте 2009 г., когда возникли серьезные опасения относительно возможности вступления указанного закона в силу в установленные в нем сроки. Тогда еще была возможность повлиять на сложившуюся ситуацию. Однако это предложение не нашло должного понимания и поддержки и вот результат – 1 июля 2009 г. статья 11.1 Закона вступила в силу, однако за прошедшие пять месяцев после этого ни одно предписание данной статьи исполнено не было.
Интересна позиция противников переноса сроков вступления в силу указанного закона. Суть ее состоит в том, что они против переноса этих сроков и одновременно против вступления закона в силу. Однако такого быть не может. С точки зрения принципа законности возможен только один вариант правомерного поведения: закон либо вступает в силу и неукоснительно исполняется, либо переносятся сроки его вступления в силу в установленном порядке. Третьего не дано. Поэтому те, кто выступает против переноса сроков вступления указанного закона в силу, объективно, хотят они того или нет, выступают за то, чтобы с 1 июля 2009 г. статья 11.1 Закона начала исполняться, а это означает:
1. Для длящихся правоотношений, то есть возникших до 1 июля 2009 года.
Все ранее работавшие охранники обязаны были до 1 июля 2009 г.:
а) пройти обучение (если по каким – либо причинам не проходили его);
б) сдать квалификационный экзамен и получить соответствующий разряд;
в) получить удостоверение частного охранника;
г) пройти дактилоскопическую регистрацию;
д) руководители частных охранных организаций - пройти повышение квалификации по соответствующей программе и получить удостоверение частного охранника.
2. Для правоотношений, возникших после 1 июля 2009 г.:
1) Граждане, претендующие на приобретение статуса частного охранника, должны были с 1 июля 2009 г.:
а) начать обучаться по новым соответствующим программам;
б) сдавать квалификационный экзамен в порядке, который к этому времени должен быть установлен;
в) получать удостоверение частного охранника нового образца;
2) Негосударственные образовательные учреждения (НОУ) должны осуществлять подготовку и повышение квалификации руководителей и частных охранников по новым программам.
3. В соответствии с частью 2 Конституции Российской Федерации соответствующие должностные лица обязаны были приступить к проверке исполнения частными охранными организациями, руководителями частных охранных организаций и охранниками предписаний ФЗ № 272, вступивших в силу с 1 июля 2009 г.
Учитывая, что ни одно из указанных требований вступившего в силу Закона исполнено не было, то это означает, что никто из ныне работающих охранников и руководителей частных охранных организаций не обладают правовым статусом частного охранника и, следовательно, выполняют трудовую функцию незаконно. Исходя из этого, контролирующие органы с 1 июля 2009 г. на законном основании вправе лишить лицензии любую охранную организацию.
Изложенное наглядно свидетельствует о том, чем может обернуться дальнейшее бездействие в этом направлении.
Противники изменения сроков вступления в силу ФЗ № 272 предлагают решение данной проблемы, руководствуясь целесообразностью, то есть по существу предлагают продолжать до победного конца подготовку необходимых подзаконных актов, не обращая при этом внимания на то, что отдельные нормы Федерального закона уже вступили в силу и подлежат неукоснительному исполнению.
По всей видимости, для них, их адвокатов и лиц, действующих по понятиям, не имеет значения и такой важный принцип правового государства как верховенство закона.
Наверное, для них важнее и значимее не основанные на законе преференции соответствующих должностных лиц о том, что любые недостатки, возникшие по причине неготовности нормативных правовых актов, не будут расцениваться как нарушение лицензионных требований и условий. Это напоминает сделку с контролирующими органами. Одна сторона обязуется не применять санкций к правонарушителям за допущенные нарушения, другая – не предъявлять претензий за непринятие соответствующих подзаконных актов. Как представляется, в данном случае другая сторона (охранное сообщество) не учитывает того, что контролирующие органы в этой ситуации находятся в более выгодном положении по сравнению с охранными структурами. Действуя сейчас по целесообразности, они в любой момент могут начать действовать по закону со всеми вытекающими из этого для охранных структур последствиями. Конечно, в подобных случаях охранные организации вправе обратиться в суд и выиграют процессы, но чего это им будет стоить, всем хорошо известно.
Итак, почему в сложившейся ситуации необходимо поступать по закону, а не по целесообразности. Закон един для всех, поэтому если поступать по закону, то будет единообразие, а если по целесообразности, то каждый будет поступать так, как он понимает ту или иную норму закона. Отсюда следует – сколько исполнителей, столько и разных целесообразных решений.
В реальной жизни нередко появляется желание действовать не по закону, а по целесообразности. Мотивация здесь проста. Действуя по целесообразности, мы иногда получаем определенную выгоду, положительный результат, отсюда и соблазн действовать по целесообразности. Кстати, это как раз ответ на вопрос о том, что в настоящее время имеются десятки вступивших в силу и не исполняющихся законов по причине непринятия подзаконных актов. Наглядный пример, не исполняются законы, и никто за это не отвечает. Но, получая плюс в единичном или нескольких случаях, мы тем самым создаем прецедент нарушения закона. Нарушили один раз, почему бы не нарушить его еще раз в целях достижения положительного результата. Таким образом, от законности ничего не остается.
Вывод: Действовать по закону или по целесообразности решает каждый самостоятельно, беря, в зависимости от занятой позиции, и ответственность за наступающие последствия. Что касается «несогласных», отдающих предпочтение целесообразности, то в их аргументах нет главного – опоры на Закон. Их философия по существу мало чем отличается от философии живущих по понятиям.