3. Предложения, обусловленные сложностями понимания и применения отдельных предписаний, содержащихся в ФЗ № 272.
1) К числу таких предписаний указанного закона следует отнести, прежде всего, предписание, изложенное в части 4 статьи 15.1, согласно которому «для учредителя (участника) частной охранной организации данный вид деятельности должен быть основным».
Как известно, непременным требованием к закону является то, что его текст должен быть ясен и понятен каждому и, прежде всего, правоприменителю. Этого нельзя сказать о рассматриваемом предписании. Буквальное и логическое его толкование приводит к тому, что учредителем частной охранной организации с 1 января 2010 г. может быть, как правило, частная охранная организация, ибо только она может осуществлять указанный вид деятельности. Если же юридическое лицо занимается иным видом деятельности, кроме охранной, право быть учредителем ему может быть предоставлено в виде исключения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Физические лица, поскольку законодательство запрещает гражданам заниматься охранной деятельностью как видом деятельности, лишаются права быть учредителем.
Подобная норма существенно затрагивает права и законные интересы юридических и физических лиц, создает не вызываемые необходимостью проблемы для частного охранного бизнеса, не отвечает тем целям, на достижение которых она была направлена. Как известно, данная норма вводилась для недопущения учреждения так называемых «карманных» ЧОПов, наличие которых в ряде случаев затрудняло осуществление эффективного контроля (надзора) за охранной деятельностью.
Однако принятая редакция данной нормы не только не способствует достижению указанных целей, но и затруднительна для понимания и применения. Кроме того, такое требование к учредителям по существу одним росчерком пера лишила значительное число юридических и физических лиц права на учредительство, также ограничило право на занятость.
Каким видится выход из создавшейся ситуации? Представляется, никакие рекомендации, разъяснения, указания не решат данной проблемы. Все они будут носить рекомендательный характер, отражать мнение того или иного должностного лица, применяющего данную норму. Чтобы кардинально решить этот вопрос необходимо внести в статью 15.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности» изменение, исключив из него указанную норму.
Для того чтобы достичь цели, ради которых принималась рассматриваемая норма, думается достаточно в часть первую статьи 15.1 после первого предложения внести дополнение примерно следующего содержания: «Частная охранная организация не вправе оказывать охранные услуги юридическому лицу, учредившему данную частную охранную организацию. Такое право может быть предоставлено частной охранной организации при наличии достаточных оснований в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».
Предлагаемая редакция исключает двоякое толкование рассматриваемой нормы, предельно понятна по своему содержанию и направленности, а также, что немаловажно с точки зрения юридической техники, не затрагивает сфер, являющихся предметом регулирования других отраслей права и, прежде всего, гражданского права.
2) Представляется сложным для реализации предписание, содержащееся в статье: Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», согласно которому гражданину, получившему лицензию на осуществление частной детективной деятельности, одновременно выдается удостоверение частного детектива. Данная норма возлагает на частного детектива обязанность иметь с 1 января 2010 г. указанное удостоверение, однако в ней не прописано, в каком порядке оно выдается и кем этот порядок устанавливается, что собой представляет данное удостоверение. Для устранения указанного пробела необходимо внести изменение в пункт 9 подпункт е) статьи 2 ФЗ № 272 (соответственно часть 6 ст. 6 Закона) изложив его в следующей редакции: «Гражданину, получившему лицензию на осуществление частной детективной деятельности, одновременно выдается удостоверение частного детектива в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».
Кстати, положение о выдачи удостоверения частного детектива вступает в силу с 1 января 2010 г., однако к настоящему времени нет даже проекта такого удостоверения.
2. Предложения о внесении изменений в Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», обусловленные принятием ФЗ № 272, другими Федеральными законами.
1) В целях реализации предписания, изложенного в пункте 4 статьи 2 ФЗ № 272 (ч. 1 ст. 4 Закона), согласно которому далее, то есть впредь, частная детективная (сыскная) деятельность должна именоваться «частная детективная деятельность». Другими словами, во всех законодательных актах указанный вид деятельности должен иметь такое название. Однако данное предписание реализовано не было, и до сих пор имеются разночтения по этому вопросу.
В действующем законодательстве, регулирующем данный вид деятельности, имеется несколько ее названий:
- в заголовке Закона она именуется «частная детективная деятельность»,
- по тексту – «частная детективная (сыскная) деятельность»,
- в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» и некоторых подзаконных актах - «негосударственная (частная) детективная деятельность».
Не привело к единообразию в названии указанного вида деятельности и предписание Федерального закона № 272, содержащееся в части 1 статьи 4 Закона, согласно которому после разъяснения о том, что в дальнейшем по тексту Закона эта деятельность должна называться «частная детективная деятельность». Уже в следующем абзаце указанной статьи она вновь называется «сыскная деятельность». Чтобы исправить допущенное недоразумение необходимо внести соответствующие изменения по всему тексту Закона.
2) Необходимо унифицировать терминологию Закона путем приведения ее в соответствие с ФЗ № 272.
Так в указанном федеральном законе употребляются термины « заказчик», «договор», а в тексте Закона – «клиент», «контракт». Подобные разночтения в терминологии также должны быть устранены.
3) В связи с принятием в 2001 г. Уголовно – процессуального кодекса Российской Федерации требуется внести изменение в пункт 7) части 2 статьи 3 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Поскольку действующий УПК РФ заменил термин «лицо, производящее дознание» на термин «дознаватель», то подобное необходимо сделать и в указанном Законе.
3. Предложения о внесении изменений и дополнений в проекты подзаконных актов, подготовленных в соответствии с предписаниями Федерального закона № 272.
Оценка содержания подзаконных нормативных актов должна осуществляться, прежде всего, с точки зрения его соответствия нормам и положениям Федерального закона № 272. Подзаконный нормативный акт должен отвечать двум требованиям - быть основанным на законе и закону не противоречить. Подготовленные и вынесенные на обсуждение проекты подзаконных актов в сфере частной охраны и сыска в ряде случаев не отвечают указанным требованиям, а именно:
1) Подготовка отдельных подзаконных актов не предусмотрена Федеральным законом № 272.
Так в соответствии с предписанием статьи 11.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» порядок сдачи квалификационного экзамена и выдачи удостоверения частного охранника устанавливается Правительством Российской Федерации. Тем не менее, по этим вопросам были приняты Постановление Правительства № 629 и приказ МВД РФ № 716. Кроме того, планируется подготовка еще и методических рекомендаций, которые также будут вводиться приказом МВД РФ.
2) Отдельные нормы, содержащиеся в проектах подзаконных актов, противоречат предписаниям Федерального закона № 272.
Так в соответствии с частью 7 статьи 12 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» работники частной охранной организации имеют право оказывать охранные услуги в специальной форменной одежде, если иное не оговорено в договоре с заказчиком. Из содержания данной нормы следует, что ношение охранниками специальной форменной одежды при оказании охранных услуг право, а не обязанность. В соответствии с указанной статьей ограничить это право может только заказчик. Однако в проекте Постановления Правительства «Вопросы частной охранной и частной детективной деятельности» (Приложение № 1, 3) нередко без всяких оговорок содержится обязательное требование оказания услуг в форменной одежде.
3) Не согласуется прописанный в Приложении № 1 к рассматриваемому Постановлению и порядок приостановления органом внутренних дел действия лицензии.
В части 1 статьи 11.5 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» содержится норма, согласно которой приостановление действия лицензии за не являющиеся грубыми неоднократные нарушения лицензионных требований и условий не допускается без предварительных письменных предупреждений лицензиата и без предоставления ему времени для устранения указанных нарушений.
Из содержания данной нормы следует, что принятию решения о приостановлении действия лицензии органом внутренних дел должно предшествовать:
1) письменное предупреждение лицензиата;
2) предоставление ему времени для устранения допущенных нарушений.
И только после этого органы внутренних дел вправе приостановить действие лицензии сроком до одного месяца и лишь после этого обязаны обращаться в суд. В указанном Приложении № 1 это предписание приобретает совершенно иной смысл – в нем отсутствует один этап до обращения в суд, а именно: приостановление органом внутренних дел действия лицензии до одного месяца.
Неплохо было бы разъяснить в указанном Приложении, что понимается под приостановлением действия лицензии.
4) В соответствии с положением статьи 3 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» оказание содействия правоохранительным органа в обеспечении правопорядка право, а не обязанность частной охранной организации.
Однако, из содержания пункта 3 Приложения № 3 рассматриваемого проекта Постановления следует, что в некоторых случаях, например, при оказании содействия в процессе выполнения своих договорных обязательств, такое содействие является обязательным.
5) Представляется, что не согласуется с положениями Федерального закона № 272 и предписание о включении в число субъектов оказания содействия правоохранительным органам и негосударственные образовательные учреждения.
6) К числу субъектов, имеющих право на применение спецсредств, необоснованно отнесены частные детективы. Как известно Федеральным законом № 272 они были исключены из числа таких субъектов. Однако в Приложении № 4 частные детективы названы в числе субъектов, обладающих таким правом.
7) В приложении № 4 (Правила применения частными детективами и охранниками специальных средств) содержится норма, предоставляющая частному охраннику применять специальные средства в случае, не предусмотренном статьей 17 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», а именно, для отражения нападения при защите жизни и здоровья охраняемых граждан.
Вне всякого сомнения, такое право должно быть предоставлено частному охраннику, однако делать это нужно в соответствии с законодательством Российской Федерации, то есть путем внесения изменений в статью 17 указанного Закона. Иначе получается, что подзаконные акты по юридической силе выше закона.
8) Как представляется, не основано на действующем законодательстве, и не вызывается необходимостью требование, содержащееся в п. 1.3 проекта «Методических рекомендаций по вопросам организации профессиональной подготовки и повышения квалификации частных детективов, частных охранников и руководителей частных охранных организаций», согласно которому образовательные учреждения для реализации образовательных программ профессиональной подготовки и повышения квалификации охранников в обязательном порядке должны приобретать соответствующие модели служебного короткоствольного оружия.
В соответствии со статьей 15 Федерального закона «Об оружии» образовательные учреждения, занимающиеся обучением частных охранников, имеют право, но не обязаны, приобретать спортивное и охотничье оружие, а также служебное короткоствольное оружие, разрешенное частным охранникам.
Требование об обязательном приобретении оружия образовательными учреждениями находится в противоречии с духом и смыслом всего законодательства, регулирующего оборот оружия – не допускать необоснованного распространения оружия.
Указанное в методических рекомендациях требование, наоборот, как бы стимулирует распространение оружия, что естественно создает дополнительную угрозу общественной безопасности, благоприятные условия для его несанкционированного применения, хищения, утраты. Думается, образовательные учреждения - не то место, где может находиться действующее служебное оружие. Для образовательных целей должно использоваться учебное оружие.
Как представляется, перечень предложений и замечаний не является исчерпывающим. Он включает лишь основные, по мнению автора, принципиальные положения, которые требуют обсуждения, определенной шлифовки. Главное заключается в том, что они высказаны с одной целью – улучшить законодательство в сфере охраны и сыска, предпринять посильные меры для недопущения того, чтобы около миллиона российских граждан стали невольными заложниками рассматриваемого закона.
Автор предлагает рассматривать эти материалы, как обращение к депутатам Комитета Государственной Думы ФС РФ по безопасности для рассмотрения и возможного внесения изменений в ФЗ № 272.
От Редакции: автор материалов В.И. Шестаков является экспертом Комитета Госдумы по безопасности.