В последние годы в нашей стране и в мире резко обострились проблемы, связанные с обеспечением безопасности потенциально опасных (высокорисковых) объектов. Речь идет об объектах различных категорий (промышленность, транспорт, энергетика, информационная сфера, городская инфраструктура, опасные технические сооружения, рассчитанные на массовое пребывание людей, — стадионы, крупные торговые и развлекательные центры и др.), которые одновременно характеризуются потенциальной опасностью и уязвимостью с риском массового поражения территории и населения.
Проблема обеспечения безопасности подобных объектов обусловлена в первую очередь угрозами незаконного вмешательства в их деятельность, включая совершение терактов. Другим не менее значимым фактором выступает угроза техногенных аварий и катастроф, влекущих за собой массовую гибель людей и крупный материальный ущерб. В связи с этим очевидна необходимость специального, комплексного правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере.
Правоотношения, связанные с обеспечением безопасности высокорисковых объектов, демонстрируют определенную специфику. Так, в системе их нормативного регулирования чрезвычайно высок «удельный вес» социально-технических (технических) норм: правила пожарной, санитарной, ядерной безопасности, строительные нормы и правила, правила техники безопасности и иные нормы, разрабатываемые в рамках института технического регулирования. Развитие экономики, научно-технический прогресс позволяют прогнозировать увеличение массива этих норм в системе правового регулирования безопасности высокорисковых объектов.
Еще одна особенность рассматриваемых правоотношений проявляется в том, что они охватываются разнообразными административно-правовыми режимами: чрезвычайного, военного положения, правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции, пропускной режим и т.д.
В частности, при возникновении чрезвычайных ситуаций, которые в отличие от «нормального», штатного режима функционирования высокорискового объекта характеризуются высокой динамичностью, в действие вступают разнообразные правовые нормы запретительного, регулятивного, специального и иного характера. Вводится комплекс правоограничений, направленных на поддержание функционирования высокорисковых объектов в заданных параметрах.
Обращает на себя внимание и то, что многие категории высокорисковых объектов подлежат обязательной государственной охране.
Большинство высокорисковых объектов связаны технологически (например, при перевозке ядерно-опасных материалов железнодорожным или воздушным транспортом). Зачастую сложно провести их классификацию, например: метрополитен — это объект транспорта или объект жизнеобеспечения? Нормативно полная классификация высокорисковых объектов не закреплена. На законодательном и доктринальном уровне отсутствует четкий и логичный понятийно-категориальный аппарат. Так, например, до сего времени в нормативных правовых актах применительно к одним и тем же объектам используются самые разнообразные термины (потенциально опасные объекты и объекты жизнеобеспечения, особо важные объекты, критически важные объекты, объекты повышенного риска, гипераварийные объекты — всего можно насчитать около полутора десятков определений). Как известно, отсутствие единого подхода к определению того или иного явления препятствует пониманию сути проблемы и, как следствие, препятствует ее решению.
На наш взгляд, приведенные выше термины могли бы быть в нормативно-правовых актах обобщены в рамках понятия «высокорисковые объекты». Данная категория выделена на основе родового признака, связанного с высокой степенью техногенного риска объектов одновременно с учетом высокой степени их уязвимости (а это ключевой фактор для выстраивания системы их физической зашиты правоохранительными органами). С точки зрения правоохранительной деятельности предпочтительность использования в научном обороте и законодательстве дефиниции «высокорисковые объекты» объясняется тем, что ни одно другое сходное по смыслу понятие не охватывает в полной мере всей системы объектов, несущих потенциальные техногенные риски и выступающих одновременно целями технологического терроризма и иных актов незаконного вмешательства.
Для сравнения: в странах – членах Европейского Союза в настоящее время в качестве основного понятия закреплен термин «критические инфраструктуры» (см.: Livre vert sur un programme europeen de protection des infrastructures critiques. Comission des communautes euroepeennes, Bruxelles, le 17.11.2005). Кроме того, ни один из существующих в настоящее время административно-правовых институтов безопасности, таких, например, как ядерная, пожарная, транспортная, экологическая и другие, не охватывает в полном объеме безопасность высокорисковых объектов. Ведь практически любой объект этой категории одновременно выступает источником разных по своей природе угроз: например, метрополитен несет техногенные, экологические, экономические, пожарные транспортные и иные риски.
Сказанное позволяет утверждать, что само по себе наличие высокорисковых объектов порождает особые правоотношения, которые в настоящее время в полном объеме не урегулированы. Решению на общегосударственном уровне этой проблемы могли бы способствовать разработка и принятие федерального закона «О высокорисковых объектах».
Необходимость подготовки подобного нормативного правового акта диктуется и другими обстоятельствами. Безопасность высокорисковых объектов выступает неотъемлемой частью национальной безопасности Российской Федерации, которая, как известно, представляет собой комплексное образование. В настоящее время в российской правовой системе уже закреплен либо формируется ряд правовых институтов национальной безопасности: военная, общественная, экономическая, экологическая, техногенная, пожарная, транспортная и др. В этом ряду с полным основанием следует выделять безопасность высокорисковых объектов как особый административно-правовой институт.
Также вполне правомерен вывод о том, что функционирование данного института обеспечивается в рамках самостоятельного административно-правового режима — режима безопасности высокорисковых объектов. Однако его элементы содержатся в различных по своей юридической силе нормативных правовых актах. На уровне отдельных органов государственной власти принимаются подзаконные нормативные акты. Например, подобные вопросы в последние годы все чаще включаются в повестку заседания коллегии МВД России, регулярно рассматриваются на оперативных совещаниях при руководстве министерства (см.: Решение коллегии МВД России от 1 июля 2003 г. № 4). Тем самым законодательное оформление данного режима пока не закреплено.
Основная проблема состоит в том, что названные нормативные правовые акты, регулируя сходные по своей природе общественные отношения, до сего времени не имеют объединяющего начала. По существу, они носят локальный характер, регулируя отношения в области обеспечения безопасности отдельных видов высокорисковых объектов (объекты транспорта, опасные промышленные объекты, ядерно-опасные, биологически-опасные и др.). Подобный частный подход в нормотворчестве представляется малоэффективным. Он приводит к тому, что единая политика в области обеспечения безопасности высокорисковых объектов как самостоятельная сфера общественных отношений до сего момента не оформилась. Предлагаемый федеральный закон «О высокорисковых объектах» и призван решить эту проблему. Его принятие дало бы возможность юридически закрепить классификацию и методику категорирования высокорисковых объектов, определить общие требования и стандарты в сфере их безопасности, систематизировать понятийно-категориальный аппарат.
Закон также должен очертить статус основных субъектов обеспечения безопасности высокорисковых объектов, определить органы государственной власти, наделенные компетенцией в этой сфере.
Данный закон призван разрешить еще одну проблему. В условиях рыночной экономики многие потенциально опасные объекты уже давно вышли из сферы полного государственного контроля, изменили форму собственности и находятся в частных руках. В результате этих преобразований в ряде случаев были снижены требования к охране объектов, их физической защите. При этом место и роль представителей деловых кругов в обеспечении безопасности высокорисковых объектов практически ни в одном нормативном правовом акте не определены.
Проект данного закона должен разрабатываться с участием всех федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся рассматриваемые объекты, а также представителей бизнес-сообщества.
Он должен стать вершиной законодательной пирамиды в рассматриваемой сфере правоотношений. В соответствие с ним в последующем должны быть приведены нормативные правовые акты, включая технические нормы и правила, действующие в этой сфере общественных отношений.