После принятия Федерального закона «О саморегулируемых организациях» в охранном сообществе, профильных средствах массовой информации широко будируется вопрос о возможности и необходимости создания саморегулируемых организаций (СРО) в сфере частной охраны. По этому поводу высказываются самые различные, нередко диаметрально противоположные суждения, порою не основанные или даже противоречащие указанному Федеральному закону. Представляется, что публикация данных материалов позволит дать ответ на некоторые злободневные вопросы, касающиеся саморегулирования вообще, и в сфере охраны в частности в частности.
Вопросы, касающиеся саморегулирования и деятельности саморегулируемых организаций, прописаны в Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. «О саморегулируемых организациях».
Анализ содержания указанного закона позволяет сделать принципиально важный вывод о том, что он не содержит каких-либо противопоказаний (запретов) для создания саморегулируемых организаций в сфере частной охраны.
В статье 1 Закона прямо записано, что его действие не распространяется только на саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй.
Отношения, возникающие в связи с приобретением или прекращением статуса таких саморегулируемых организаций, их деятельностью, а также в связи с осуществлением взаимодействия таких саморегулируемых организаций и их членов, потребителей их услуг (работ), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления определяются федеральными законами, регулирующими соответствующий вид деятельности.
Не содержится каких-либо ограничений в части создания саморегулируемых организаций в сфере частной охранной деятельности и в законодательстве, регулирующем частную охранную деятельность. Поэтому нормы Федерального закона «О саморегулируемых организациях», касающиеся приобретения и прекращения статуса саморегулируемых организаций, их деятельности, осуществления взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов, потребителей оказываемых ими услуг, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской федерации, органов местного самоуправления в полной мере распространяются и на охранную деятельность.
Рассматриваемый Закон, прежде всего, дает понятие саморегулирования.
В статье 2 этого Закона под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Предметом саморегулирования является предпринимательская или профессиональная деятельность субъектов, объединенных в саморегулируемые организации.
Под субъектами предпринимательской деятельности понимаются индивидуальные предприниматели и юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации и осуществляющие определяемую в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации предпринимательскую деятельность, а под субъектами профессиональной деятельности - физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами.
Учитывая, что частной охранной деятельностью вправе заниматься только юридические лица, то субъектами предпринимательской деятельности, правомочными осуществлять саморегулирование, являются частные охранные организации, которые осуществляют саморегулирование путем объединения в саморегулируемые организации. Поэтому словосочетание «субъекты профессиональной деятельности» как не имеющее отношения к частной охране, в дальнейшем употребляться в данной статье не будет.
В соответствии со статьей 3 указанного Закона саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях саморегулирования, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг).
Исходя из данного понятия, саморегулируемой организацией в сфере частной охраны будет являться некоммерческая организация, объединяющая частные охранные организации, созданная в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", и соответствующая всем установленным Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» требованиям.
К числу указанных требований относятся:
1) объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской, не установлено иное;
2) наличие стандартов и правил предпринимательской деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации;
3) обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами посредством установления в отношении членов саморегулируемой организации требования страхования, указанного в пункте 1 части 1 статьи 13 настоящего Федерального закона, и посредством формирования компенсационного фонда саморегулируемой организации.
Указанные требования являются обязательными. Федеральными законами могут быть установлены иные требования к некоммерческим организациям, объединяющим субъектов предпринимательской деятельности, для признания их саморегулируемыми организациями, а также могут быть установлены повышенные требования по сравнению с указанными в настоящем Федеральном законе требованиями к саморегулируемым организациям.
Следует отметить, что действующее законодательство, регулирующее частную охранную деятельность, не содержит каких-либо дополнительных требований к саморегулируемым организациям в сфере частной охраны. Нет их и в известном в сообществе проекте Федерального Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности».
Поскольку рассматриваемый Закон не устанавливает организационно-правовую форму саморегулируемой организации, то вполне естественно возникает такой вопрос. Как показывает практика, форма союза (ассоциации) стала общей для существующих саморегулируемых организаций. Поэтому представляется, нет необходимости вводить какую-либо новую форму некоммерческой организации, в том числе и в сфере частной охраны.
Ничего не сказано в Законе и о том, сколько должно быть саморегулируемых организаций (единая организация на всю Российскую Федерацию или неопределенное количество), объединяющих субъектов одного вида предпринимательской деятельности. Ответ на этот вопрос зависит от ряда факторов.
Во-первых, единая общероссийская организация предпочтительна в случае, если федеральным законом предусмотрено обязательной членство в саморегулируемой организации предпринимательской деятельности определенного вида. По такому пути пошли, например, субъекты нотариальной деятельности.
Во-вторых, наличие значительного числа саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов одного вида деятельности, породит неразбериху в стандартах и правилах, поскольку Закон требует, чтобы каждая саморегулиремая организация имела свои стандарты и правила, которые обязательны только для членов данной саморегулируемой организации.
Для осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации некоммерческой организацией должны быть созданы специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил предпринимательской деятельности, и рассмотрение дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами саморегулируемой организации.
Некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с даты внесения сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций.
В указанном Законе определено, что следует понимать под стандартами и правилами предпринимательской деятельности, а также перечислены требования к стандартам и правилам предпринимательской деятельности, разрабатываемым и утверждаемым саморегулируемой организацией.
Под стандартами и правилами понимаются требования к осуществлению предпринимательской деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. Федеральными законами могут устанавливаться особенности разработки и установления стандартов и правил саморегулируемых организаций для определенных видов предпринимательской деятельности.
Стандарты и правила саморегулируемых организаций должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам. Стандартами и правилами саморегулируемой организации могут устанавливаться дополнительные требования к предпринимательской деятельности определенного вида.
Стандарты и правила саморегулируемой организации должны предусматривать меры дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации за нарушение требований стандартов и правил саморегулируемой организации, а также информационную открытость затрагивающей права и законные интересы любых лиц деятельности членов саморегулируемой организации.
Стандарты и правила саморегулируемой организации должны соответствовать правилам деловой этики, устранять или уменьшать конфликт интересов членов саморегулируемой организации, их работников и членов постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации.
Стандарты и правила саморегулируемой организации должны устанавливать запрет на осуществление членами саморегулируемой организации деятельности в ущерб иным субъектам предпринимательской или профессиональной деятельности, а также должны устанавливать требования, препятствующие недобросовестной конкуренции, совершению действий, причиняющих моральный вред или ущерб потребителям товаров (работ, услуг) и иным лицам, действий, причиняющих ущерб деловой репутации членам саморегулируемой организации, либо деловой репутации саморегулируемой организации.
Регулирует данный Закон и вопросы, касающиеся членства в саморегулируемой организации. По общему правилу членство субъектов предпринимательской деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным. Однако Федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства субъектов предпринимательской деятельности в саморегулируемых организациях для осуществления предпринимательской деятельности определенного вида.
Субъект, осуществляющий определенный вид предпринимательской деятельности, может являться членом только одной саморегулируемой организации, объединяющей субъектов предпринимательской деятельности такого вида.
В рассматриваемом Законе прописаны основные функции, права и обязанности саморегулируемой организации.
Саморегулируемая организация осуществляет следующие основные функции:
1) разрабатывает и устанавливает требования к членству субъектов предпринимательской деятельности в саморегулируемой организации, в том числе требования к вступлению в саморегулируемую организацию;
2) применяет меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные настоящим Федеральным законом и внутренними документами саморегулируемой организации, в отношении своих членов;
3) образует третейские суды для разрешения споров, возникающих между членами саморегулируемой организации, а также между ними и потребителями произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг), иными лицами, в соответствии с законодательством о третейских судах;
4) осуществляет анализ деятельности своих членов на основании информации, предоставляемой ими в саморегулируемую организацию в форме отчетов в порядке, установленном уставом саморегулируемой организации или иным документом, утвержденными решением общего собрания членов саморегулируемой организации;
5) представляет интересы членов саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;
6) организует профессиональное обучение, аттестацию работников членов саморегулируемой организации или сертификацию произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг), если иное не установлено федеральными законами;
7) обеспечивает информационную открытость деятельности своих членов, опубликовывает информацию об этой деятельности в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и внутренними документами саморегулируемой организации.
Саморегулируемая организация наряду с установленными частью 1 настоящей статьи основными функциями вправе осуществлять иные предусмотренные уставом саморегулируемой организации и не противоречащие законодательству Российской Федерации функции.
В соответствии с установленными настоящей статьей основными функциями в процессе осуществления своей деятельности саморегулируемая организация имеет право:
1) от своего имени и в интересах своих членов обратиться в суд с заявлением о признании недействующим - не соответствующего федеральному закону - нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации, в том числе нормативного правового акта, содержащего не допускаемое федеральным законом расширительное толкование его норм в целом или в какой-либо части;
2) осуществлять контроль за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил саморегулируемой организации;
3) от своего имени оспаривать в установленном законодательством Российской Федерации порядке любые акты, решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы саморегулируемой организации, ее члена или членов либо создающие угрозу такого нарушения;
4) участвовать в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых ею независимых экспертиз проектов нормативных правовых актов;
5) вносить на рассмотрение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предложения по вопросам формирования и реализации соответственно государственной политики и осуществляемой органами местного самоуправления политики в отношении предмета саморегулирования;
6) запрашивать в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления информацию и получать от этих органов информацию, необходимую для выполнения саморегулируемой организацией возложенных на нее федеральными законами функций, в установленном федеральными законами порядке.
(Продолжение следует)