1.    Общие положения

 Концепция правового регулирования охранной деятельности в Российской Федерации (далее именуется Концепция) – это система обоснованных взглядов на охранную деятельность в Российской Федерации в целом, и законодательство, регулирующее этот отдельный, самостоятельный вид социально полезной человеческой деятельности.

Под охранной деятельностью в Российской Федерации понимается урегулированная законодательством Российской Федерации деятельность субъектов государственной и негосударственной (частной) охраны, осуществляемая, в пределах компетенции, для обеспечения безопасности личности, общества и государства.

В настоящее время в Российской Федерации существует два основных вида охраны – государственная и негосударственная охрана. К субъектам государственной охраны относятся Федеральная служба охраны, ведомственная и вневедомственная охрана, негосударственной – частные охранные организации и Службы безопасности юридических лиц. В общей сложности в этой сфере деятельности занято около двух миллионов человек.

Каждый из указанных видов охраны регулируется соответствующим законодательством. Государственная охрана регулируется Федеральными законами: «О государственной охране», «О ведомственной охране», принятыми соответственно в 1996 и 1999 гг., Положением «О Федеральной службе охраны Российской Федерации», утвержденным Указом Президента Российской Федерации в 1996г., а также подзаконными актами. Негосударственная (частная) охранная деятельность – Законом «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», принятым в 1992 г., подзаконными актами.

Необходимость подготовки данной Концепции обусловлена, прежде всего, тем, что в настоящее время назрела объективная потребность в формировании новой отрасли законодательства – охранного законодательства, нормы которого бы регулировали общественные отношения, возникающие в сфере охраны в целом, то есть вне зависимости от ее ведомственной или иной принадлежности. Поэтому выработка в Концепции общих подходов к определению единой государственной политики в сфере охраны будет способствовать решению поставленной задачи.

Далее, наличие Концепции создаст важные предпосылки для подготовки нового охранного законодательства, отвечающего потребностям современной практики и теории, так как она будет содержать научно обоснованные рекомендации относительно того, каким должно быть это законодательство, какие правоотношения регулировать, а также определять последовательность принятия соответствующих законов.

Необходимость подготовки такого законодательства требует состояние действующего законодательства, регулирующего как государственную, так и частную охрану. Его анализ свидетельствует о том, что оно в значительной мере устарело, противоречиво, содержит много пробелов, не отвечает современной практике охранной деятельности, научным разработкам в этой сфере. Однако основным его недостатком является то, что в нем не просматривается единая государственная политика в сфере охраны, оно не приведено в стройную систему и вследствие этого содержит ряд норм и положений, которые регулируют аналогичные для всех видов охранной деятельности отношения, но делают это неодинаково.

Так, например, все указанные субъекты охраны вправе осуществлять защиту жизни и здоровья граждан, охрану собственности. Однако предоставляемые им при этом права существенно разнятся, что не соответствует принципиальным положениям Конституции РФ, согласно которым жизнь человеческая равноценна, а частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом.

Отсутствие в действующем законодательстве четких критериев для разграничения объектов охраны между субъектами охранной деятельности, наделение отдельных субъектов государственной охраны по существу правом заниматься коммерческой деятельностью с использованием при этом административного ресурса, то есть являться по сути дела одним из субъектов рынка охранных структур, приводит на практике к конфликтным ситуациям, неразберихе в этой сфере деятельности, создает трудности для осуществления государственного контроля, порождает коррупцию, что в конечном итоге не способствует тем целям, на достижение которых направлена охранная деятельность.

Имеется в действующем законодательстве  и целый ряд других противоречий и несогласованностей, касающихся компетенции, оснований, условий и порядка применения физической силы, специальных, технических средств и огнестрельного оружия, а также осуществления контроля за субъектами охранной деятельности, и некоторые другие.

Кроме того, обилие подзаконных актов, в которых нередко содержатся противоречащие друг другу или не основанные и не соответствующие законодательству, регулирующему охранную деятельность, нормы, выхолащивает содержание закона, сводит на нет отдельные его нормы и положения. Все это порою порождает чиновничий произвол, создает благоприятные условия для коррупции.

Преодоление пробелов и недостатков законодательства в сфере охраны видится, прежде всего, в необходимости иметь четкую концептуальную основу, призванную обеспечить подготовку взаимосвязанных единой идеей пакета законов. Комплексный, целостный подход к решению проблемы требует столь же целостной законодательной политики, в которой законы, регулирующие охранную деятельность, должны основываться на единой концептуальной основе, быть связаны между собой единым методологическим подходом. Иначе говоря, должна быть, наконец, выстроена строгая иерархическая система подготовки законодательства в сфере охраны, которая бы предусматривала вначале принятие общих законов, закладывающих принципы охранной деятельности, а затем - частные, регулирующие отдельные виды охраны, а не наоборот, как это наблюдается в сегодняшней законодательной практике.

Концепция направлена на решение следующих задач:

- определение и законодательное закрепление единой государственной политики в сфере охраны;

- унификацию и приведение охранного законодательства в систему;

- раскрытие сущности охранной деятельности в Российской Федерации, ее месте и роли в обеспечении безопасности личности, общества и государства;

- формулирование принципов и задач охранной деятельности, понятийного аппарата, законодательное закрепление субъектов указанной деятельности и их полномочий;

- реализацию в охранном законодательстве принципиального конституционного положения о том, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности;

- законодательное урегулирование взаимодействия субъектов охранной деятельности между собой и с правоохранительными органами.

 

2.     Система законодательства в сфере охраны, его структура, основные положения и последовательность подготовки и принятия

 Для решения поставленных в Концепции задач предлагается следующая методологическая схема формирования и совершенствования охранного законодательства.

На первом этапе, необходимо разработать и принять новый Федеральный закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации». Он должен составить ядро правовой основы охранного законодательства и быть основным «рамочным» законом по отношению ко всем другим законам, регулирующим отдельные виды охранной деятельности. В нем следует дать понятие охранной деятельности в Российской Федерации, определить правовые основы, цели, задачи, принципы, виды охранной деятельности, круг субъектов, осуществляющих охранную деятельность, и их полномочия.

В законе необходимо конкретизировать предписание статьи 2 Закона «О безопасности» о том, что организации являются субъектами безопасности и обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также Концепции национальной безопасности Российской Федерации, предусматривающей привлечение организаций к оказанию содействия в решении проблем национальной безопасности. В связи с этим в указанном законе следует прописать конкретные формы участия государственной и негосударственной охраны в обеспечении национальной безопасности, борьбе с терроризмом, пресечении других правонарушений, определить, какими они при этом обладают правами и обязанностями.

Далее, в указанном законе нужно определить сферу деятельности (нишу) каждого вида охраны, силы и средства, необходимые для осуществления эффективной защиты жизни, здоровья и собственности, механизм контроля и надзора за охранной деятельностью. В нем следует также унифицировать терминологию, употребляемую в охранном законодательстве, установить гарантии правовой и социальной защиты участников охранной деятельности, осветить другие вопросы общего характера.

Разработка и принятие Федерального закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации»» предполагает объемную работу по подготовке новых законов и приведению в соответствие с ним законы частного характера, регулирующие отдельные виды охранной деятельности, отразив в них специфику каждого вида охраны.

Как представляется, в случае принятия Федерального закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации» отпадет необходимость в Федеральном законе «О государственной охране», так как его основные положения будут реализованы в указанном законе. В этой связи возникнет необходимость в принятии на основе Положения «О федеральной службе охраны Российской Федерации» федерального закона с аналогичным названием, в который следует наряду с имеющимися нормами включить нормы, содержащиеся в законе «О государственной охране» и не вошедшие в закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации».

Следующим этапом на пути унификации охранного законодательства должно быть приведение в соответствие с законом «Об охранной деятельности в Российской Федерации» законов, регулирующих отдельные виды охраны. В них должна быть отражена специфика каждого вида охраны, определены конкретные для данного вида охраны задачи и полномочия, вытекающие из закона «О безопасности», Концепции национальной безопасности Российской Федерации, Федерального закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации», прописаны другие положения, которые бы отражали особенности того или иного вида охраны.

Эта работа предполагает внесение изменений в Федеральный закон «О ведомственной охране» и, прежде всего, в часть 2 статьи 8 его, которая предоставляет ведомственной охране осуществлять охрану объектов иных, наряду с государственной, форм собственности на договорной основе. Отсутствие в указанном законе четких критериев для отнесения объектов иных форм собственности к объектам защиты ведомственной охраны создает объективные предпосылки для появления на рынке охранных услуг еще одного субъекта в лице соответствующих государственных органов со всеми вытекающими из этого негативными последствиями.

Далее, в случае оставления в числе субъектов рынка охранных услуг вневедомственную охрану при органах внутренних дел, следует разработать Федеральный закон «О вневедомственной охране» и тем самым реализовать положение статьи 26 Федерального закона «О ведомственной охране». В соответствии с этой статьей действие указанного закона распространяется на вневедомственную охрану до принятия отдельного федерального закона, регулирующего данный вид государственной охраны. В нем следует четко определить правовой статус вневедомственной охраны, объекты, подлежащие охране, полномочия, порядок осуществления контроля и надзора за ее деятельностью, а также прописать другие положения, отражающие особенности этого вида охраны. Причем, в случае оставления указанного вида охраны в числе субъектов рынка охранных услуг, ей должны быть предоставлены законом равные права с другими субъектами этого рынка услуг.

Следующим этапом на пути приведения охранного законодательства в систему будет разработка и принятие отдельного Федерального закона «О негосударственной (частной) охранной деятельности в Российской Федерации».

В настоящее время частная охранная и частная детективная деятельности регулируются одним Законом - «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Более чем десятилетний период существования этого общего закона убедительно показал, что назрела необходимость подготовки отдельного закона, регулирующего только частную охранную деятельность. Как известно, частная детективная и охранная деятельности представляют собой два отдельных, самостоятельных вида деятельности, что прямо закреплено в статье 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Далее, между этими видами деятельности практически нет ничего общего, что давало бы основание регулировать их в одном законе. Детективная и охранная деятельности различны по своему содержанию, характеру, оказываемым услугам, правовому статусу. Различна и их правовая природа. Охранная деятельность в основном нацелена на обеспечение сохранности имущества юридических и физических лиц, защите жизни и здоровья охраняемых граждан, в то время как детективная – представляет собой разновидность розыскной деятельности, а ее содержанием является сбор сведений в рамках оказываемых сыскных услуг.

Наличие отдельного закона о частной сыскной и охранной деятельности целесообразно и с точки зрения юридической техники. В действующем законе «О частной детективной и охранной деятельности» содержится немало отсылочных (бланкетных) норм, регулирующих правоотношения в сфере сыска, положения которых практически невозможно применить в сфере охраны. Все это порождает серьезные трудности в правоприменительной практике.

Отделение сыскной деятельности от охранной деятельности и отнесение ее к одному из видов розыскной деятельности скажется положительно и на ее дальнейшем правовом регулировании, так снимет целый ряд проблем и, прежде всего, касающихся полномочий, методов и способов, применяемых при оказании сыскных услуг.

Необходимость подготовки именно нового закона, регулирующего частную охранную деятельность, а не «латание» действующего, обусловлена и тем, что вносимые в него в последнее время кардинальные изменения и дополнения не только не улучшают его, а наоборот, создают значительные сложности в его применении на практике.

Одной из проблем охранного законодательства является проблема правового регулирования деятельности служб безопасности юридических лиц, которая требует своего разрешения. Действующим законодательством Службы безопасности отнесены к субъектам частной охраны, однако по существу не отвечают ни одному из требований, предъявляемых законодательством к частной охране. Объясняется это тем, что деятельность службу безопасности имеет совершенно иную правовую природу по сравнению с частной охранной деятельностью. Она представляет собой деятельность собственника по охране принадлежащего ему имущества, которая не связана с извлечением прибыли (самоохрана). Другими словами, мы имеем дело с формированием подвида негосударственной (частной) охранной деятельности, правовое регулирование которого должно осуществляться в рамках отдельного закона.

После разработки и принятия указанных федеральных законов следует начать работу по приведению в соответствие с ними законодательство, составляющее правовую основу частной охранной деятельности. Она предполагает внесение изменений и дополнений в целый ряд других законов, нормы которых регулируют общественные отношения в сфере охраны, и, в частности: Гражданский кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Налоговый кодекс, Уголовный кодекс, Трудовой кодекс, Законы «О милиции», «Об оружии», «О лицензировании отдельных видов деятельности» и ряд других.

Завершающим этапом объемной работы по формированию охранного законодательства будет работа по приведению подзаконных актов в соответствие с указанным законодательством. С этой целью необходимо в первую очередь их систематизировать и лишь после этого начинать работу по приведению в соответствие всех подзаконных актов одновременно.

 

3.                Предполагаемые результаты принятия Концепции

 Принятие Концепции будет служить надежным ориентиром и методологической основой при разработке законодательства в сфере охраны, создаст предпосылки для активизации работы в этом направлении.

В результате реализации положений Концепции будет приведено в систему все законодательство, составляющее правовую основу охранной деятельности в Российской Федерации, что, несомненно, повлечет за собой повышение его качества, стабильность.

Разработка и принятие законов, предусмотренных Концепцией, создаст благоприятные условия для развития всех видов охраны, повысит качество взаимодействия ее субъектов с государственными органами, будет способствовать совершенствованию государственного контроля и надзора за их деятельностью.