Вчера, 15 января, новый состав Комитета по безопасности Государственной Думы в ходе первого заседания провел предварительное рассмотрение внесенного Правительством РФ законопроекта № 495510-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности».

Принято решение: «Предложить принять законопроект к рассмотрению (срок представления отзывов, предложений и замечаний в комитет - 3.03.2008 г.); предложить назначить ответственный комитет (Комитет Государственной Думы по безопасности); ввести комментарий к наименованию законопроекта (по вопросу частной охранной и детективной деятельности)».

Данный проект вызвал неоднозначную реакцию среди руководителей негосударственных структур безопасности и представителей общественности - от полного отрицания предлагаемых норм до активной поддержки и признания нововведений.

Чтобы понять логику документа и постараться найти правильные пути и подходы к его пониманию, постараемся остановиться на некоторых ключевых вопросах.

Сразу хочу оговориться, мой предыдущий материал был воспринят редакцией интернет-портала «ГардИнфо» как критика позиций начальника ЛРУ ДООП России. Это неправильное понимание, так как и в своих полемических заметках, и в этом материале я преследую только одну цель - понять те ключевые моменты, которые привносит данный законопроект в практику негосударственной правоохранительной деятельности, и постараться в меру своих сил предвидеть некоторые негативные последствия, которые могут возникнуть с реализацией его положений. Этот подход должен быть, на наш взгляд, интересен и разработчикам нормативных актов, и участникам рынка НСБ, и депутатам при обсуждении и принятии данного закона.

Безопасность бизнеса – одна из наиболее динамично развивающихся сфер предпринимательства. Если на заре становления отрасли в 1992 г. было чуть более 2 тыс. негосударственных структур безопасности – СБ и ЧОПов, то сейчас, если верить пояснительной записке к законопроекту, - 27 тыс. По оценкам некоторых экспертов, объем российского рынка НСБ превышает $ 5 млрд. Пока эта сфера бизнеса в основном относится к малому предпринимательству, поскольку 43% негосударственных структур безопасности имеют численность до 9 сотрудников и только менее 2% - более 200. Хотя уже есть мощные структуры, в которых работают тысячи сотрудников. Это службы (департаменты) безопасности «Газпрома», РАО ЕЭС, «ЛУКОЙЛа», «Норильского никеля» и некоторых других гигантов российского бизнеса. Многие из них уже разработали и приняли программы обеспечения безопасности на несколько лет, стоимость которых исчисляется миллиардами долларов.

Весь этот рынок за прошедшее 15 лет не сбалансирован и имеет очень слабое законодательное обеспечение, полностью отсутствуют признанные обществом и государством общественные союзы и объединения.

В этих условиях предлагаемые МВД от лица правительства законодательные изменения носят поистине революционный характер. Как говорит Президент России В.В. Путин: «В какие бы времена мы ни жили - в периоды революционных потрясений или в годы застоя, – нам почти всегда хочется перемен. Правда, при этом у каждого из нас свои представления о том, какие должны быть эти перемены, свои приоритеты, симпатии и антипатии, свои взгляды на прошлое, настоящее и на будущее. Это понятно, это естественно: мы разные. Однако есть нечто такое, что объединяет всех без исключения: все хотят, чтобы это были перемены к лучшему. Но не все знают, как этого добиться».

Если взять это высказывание президента за основу, постараемся понять, в чем логика изменений предлагаемых авторами закона и как эти революционные нормы могут изменить охранный бизнес в нашей стране.

В последние полтора-два года меняется отношение государства к этому сектору бизнеса. При этом изменения носят двоякий характер, признавая, с одной стороны, что негосударственные структуры безопасности стали мощным инструментом правоохраны гражданского общества, с другой стороны, милицейские руководители неустанно твердят, что подавляющее большинство этих структур носит ярко выраженный криминальный характер и вести борьбу с ними в рамках существующего правового поля не представляется возможным, так как, закрывая одни структуры, на их месте появляются новые с теми же самыми людьми, целями и задачами.

Поэтому вполне предсказуемой стала реакция государства на эту двойственность. Говорить о том, что законопроект готовился в конфиденциальной форме в недрах МВД, было бы не совсем правильно, так как о серьезных изменениях в этом сегменте бизнеса говорили давно, и достаточно подробно прогнозировали и обсуждали многие из предлагаемых сегодня новаций.

В сконцентрированном виде МВД поставило и разрешило в предлагаемом законопроекте следующие задачи:

- административное перераспределение рынка охранных услуг в пользу избранных структур (ФГУП и крупные ЧОПы), в Казани на совещании руководителей подразделений ЛРР эта задача прозвучала как разделение рынка на «своих» и «чужих»;

- ужесточение лицензионных требований и ограничение прав использования короткоствольного оружия путем полной его передачи на баланс МВД и последующего предоставления права аренды только избранным;

- целевое приостановление деятельности ЧОПов (контролирующее давление вплоть до закрытия), нарушающих действующее законодательство или не в полной мере отвечающих на предъявляемые к ним МВД требования;

- генерирование тенденции к укрупнению ЧОПов за счет конкурентного поглощения с использованием административного ресурса против неугодных и предоставление преференций для избранных организаций;

- принудительное вовлечение НСБ для выполнения задач охраны общественного порядка на безвозмездной основе.

Цель – сократить количество НСБ для более эффективного контроля в этом секторе общественных отношений в интересах государства.

Бесспорно, поставленные задачи и цели носят положительный характер, поэтому, читая законопроект, мы видим в нем правильно расставленные проблемы и вопросы, требующие скорейшего разрешения.

Наряду с этим нельзя не признать того факта, что за 15 лет не только резко увеличилось число негосударственных структур безопасности, но и, что самое главное, изменились направления их деятельности.

Если в начале 90-х гг. прошлого века основным направлением в деятельности структур коммерческой безопасности было противодействие криминалу и личная безопасность первых лиц, то сегодня на передний план выходят такие направления, как обеспечение комплексной безопасности бизнеса, мониторинг рынка, проверка надежности и кредитоспособности партнеров и контрагентов, противодействие криминальным банкротствам и корпоративным войнам, обеспечение возвратности кредитных средств.

По-новому стали рассматриваться вопросы экономической, технической и технологической безопасности при постоянном уменьшении роли человеческого фактора в виде физической защиты бизнеса.

А это требует прежде всего изменения как в самой структуре СБ, так и в ее кадровом составе. На первый план выходят подразделения, которые условно можно назвать разведывательными, задача которых либо локализовать, либо уменьшить риски от внешних и внутренних угроз предприятию, минимизировать потери материальных, финансовых, статусных ресурсов. На Западе уже почти 20 лет считают, что конкурентная разведка – это важнейшая функция современного менеджмента и главное условие динамичного и устойчивого развития бизнеса. В статистике развития НСБ Запада опережающими темпами развиваются именно службы безопасности, затем идут технические фирмы и предприятия информационной защиты.

Предлагаемые законопроектом новации полностью выводят эти подразделения из-под контроля государства с единственной целью - лишения СБ охранной функции.

На наш взгляд, это тупиковый путь, так как в подавляющем большинстве крупных СБ охранная функция давно носит второстепенный, подчиненный характер и не рассматривается как самостоятельная структурная единица.

Возможны два пути развития событий. По первому - крупные службы безопасности повторят путь «Газпрома» и «Транснефти» и перейдут под юрисдикцию Федерального закона «О ведомственной охране», сохранив, таким образом, права на вооружение и расширив права и возможности для сотрудников. По второму пути пойдут те, для кого вооружение не является приоритетной задачей. Передача же этой функции на аутсорсинг маловероятна, так как сотрудники подразделений физической защиты структур безопасности юридических лиц имеют доступ в особо охраняемые помещения, обладают информацией о системах и структурах технических средств защиты, они должны обладать знаниями внутренних связей и подчиненности в организации.

Существующие крупные охранные холдинги и предприятия не могут в полной мере обеспечить выполнение этой функции, так как рассматривают заказчиков услуг  как очередного клиента, не более. Предприниматель не всегда может доверить внутреннюю информацию конфиденциального характера сторонним людям, приходящим временно на эту работу. Таким образом, скорее всего, СБ сохранят сотрудников подразделений физической защиты, сделав их операторами охранного телевидения, администраторами общественных зон, парковщиками на внешних постах. Единственное, что может быть передано ЧОПам, - это оказание услуг по вооруженной защите имущества, в том числе при его перевозке. Однако с существующей нормой обеспечения короткоствольным оружием охранные организации не смогут в полном объеме обеспечить всех заказчиков. Таким образом, создается конкурентное преимущество только для одной структуры - ФГУП «Охрана».

Второй «жертвой» должны стать предприятия, где учредителями выступают физические и юридические лица, профессионально занимающиеся иными видами бизнеса или имеющие договоры на оказание охранных услуг у этих предприятий. В этом случае, скорее всего, ЧОПы будут трансформированы в сторожевые подразделения и подразделения поддержания внутреннего порядка. Что позволит им выйти из-под контроля правоохранительных органов и продолжить свое существование под личиной внутренних подразделений организаций и предприятий.

Таким образом, введение предлагаемых ограничений создает достаточно большой сегмент подразделений и структур, оказывающих охранные услуги или выполняющих охранные функции.

Как результат - задача перераспределения рынка в пользу ФГУП и крупных игроков на рынке коммерческой безопасности, скорее всего, не произойдет. Меры позволят выйти из-под контроля МВД почти 5 тысячам служб безопасности и не менее 30% ЧОПов.

Вторая задача призвана сделать невыносимой жизнь для малых охранных предприятий.

Именно их руководители МВД считают источниками криминальной угрозы, так как эти руководители в подавляющем большинстве молоды и в стремлении заработать готовы взяться за оказание не всегда законных услуг.

Конечная цель МВД РФ понятна – реальное оружие должно быть исключительно у федеральных исполнительных органов власти. Негосударственные (частные) охранные структуры должны использовать в служебной деятельности только травматическое оружие либо гражданское оружие самообороны, не позволяющее реально противостоять ни вооруженным, ни групповым противоправным посягательствам.

Объяснение такой позиции МВД РФ следует рассматривать в двух аспектах.

1. Ведомственное мышление. 15 лет – достаточно небольшой срок для изменения правосознания многих граждан, в том числе и представителей силовых структур. Наиболее простой выход – не менять свое мировоззрение. С этой целью нужно лишь подогнать рынок под свое мироощущение, в том числе с использованием административного ресурса. Однако такой подход не учитывает объективную реальность и впоследствии может привести к обратному результату.

2. Ведомственный интерес. В связи с тем что рынок охранных услуг имеет определенные объемы, его освоение практически закончилось. При этом на рынке охранных услуг действуют одновременно и негосударственные (частные) охранные структуры, и государственные охранные организации в лице ФГУП «Охрана» МВД РФ. Уровень конкуренции в данном сегменте рынка достаточно высок. ФГУП «Охрана» является крупнейшим консолидированным игроком на рынке охранных услуг, при этом следует отметить, что ряд оказываемых услуг имеет большую социальную направленность. К таким социальным услугам относится охрана квартир граждан от противоправных посягательств с использованием средств охранно-пожарной сигнализации. Стоимость этих услуг невысока, что делает их привлекательными для широкого круга граждан, и практика это доказывает: более 1 300 000 квартир по России охраняются подразделениями ФГУП «Охрана». Для негосударственных охранных структур этот сектор рынка только начинает развиваться, поскольку себестоимость, а следовательно, цена для потребителя данной услуги в негосударственной (частной) охранной организации в некоторых случаях выше, чем у ФГУП. При этом необходимо признать, что негосударственные игроки на рынке пультовой охраны достаточно активно осваивают те сегменты рынка, где государственные охранные структуры не могут оказывать услуги из-за низкой технической оснащенности, например дачные участки, районы, не имеющие проводной телефонной связи, и т.п.

Однако основной доход ФГУП «Охрана» приносит не этот сегмент рынка, а охрана крупных коммерческих структур, таких как банки, производственные предприятия и другие. И здесь та часть охранных услуг, которая оказывается ФГУП «Охрана» по цене ниже себестоимости, влияет на механизм ценообразования при охране коммерческих структур, увеличивая затраты коммерческой организации. При наличии альтернативы в лице негосударственных (частных) охранных структур потребитель (коммерческая организация) все чаще обращается к услугам этих структур, выигрывая на разнице стоимости услуг. Следует отметить, что этот процесс имеет тенденцию к ускорению, что неблагоприятно сказывается на деятельности ФГУП «Охрана». Поскольку налицо ведомственная принадлежность ФГУП «Охрана» к Министерству внутренних дел, используются возможности с помощью ведомственного правового регулирования создать ограничения в сфере негосударственной (частной) охранной деятельности с целью создания более благоприятных условий для ФГУП «Охрана».

Анализ внесенных за последнее время изменений в законодательство в сфере негосударственной (частной) охранной деятельности и в сфере оборота оружия на территории Российской Федерации свидетельствует о наличии именно такого ведомственного подхода.

При этом следует отметить, что негосударственные (частные) охранные структуры в настоящий момент не имеют центрального координирующего органа, имеющего возможность озвучивать позицию охранного сообщества и выходить с законодательными инициативами в органы власти, что является существенным упущением сообщества. В то же время МВД РФ такую возможность имеет и активно ее использует.

Постановления Правительства РФ, другие нормативные акты, касающиеся правового регулирования негосударственной (частной) охранной деятельности, оборота оружия, принимаются исключительно на основании подготовленных в МВД РФ документов, учитывающих позицию Министерства внутренних дел.

Последующие две задачи направлены к одной цели - укрупнению охранных предприятий. Вне всякого сомнения, это положительное направление, и его можно было бы оценивать как достижение нового качественного уровня в негосударственных структурах безопасности, одно представляется спорным – механизм реализации этих задач.

Из всей совокупности нововведений только одна носит экономический характер.

Статья 13 устанавливает,  что уставный капитал частной охранной организации не может быть менее пятисот тысяч рублей. Но что это значит на практике?

Участники общества с ограниченной ответственностью могут внести в качестве вклада в уставный капитал не только деньги, но и имущество, причем как движимое, так и недвижимое, или же права, имеющие денежную оценку (Закон от 14 января 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»). Если с денежными вложениями все предельно ясно, то вот при передаче вклада в виде, например, основных средств могут возникнуть некоторые затруднения. Ведь отразить нужно не единицу чего-либо, а денежный эквивалент. Как правильно оценить имущество для его учета в качестве доли в уставный капитал?
Можно предположить, что уставный капитал охранного предприятия можно сформировать из переданной учредителем автомашины ВАЗ и 250 000 рублей, внесенных на банковский счет в виде уставного капитала. Не будем далее расписывать данную процедуру, так как уже на начальной стадии становиться видно, что она не имеет существенного значения для бизнеса.

Но вторая часть мер носит явно репрессивный характер и не может соответствовать действующим конституционным нормам. Что может означать внесудебное приостановление действия лицензии на месяц из-за единичного грубого нарушения осуществления частной охранной деятельности? Напомним, что таковыми считаются:

1) нарушение в охранной организации правил оборота оружия, установленных законодательством Российской Федерации, которое повлекло утрату, хищение оружия либо его использование в преступных целях;выразилось в выдаче оружия работнику охранной организации, не имеющему разрешения на хранение и ношение служебного оружия, либо лицу, не являющемуся работником данной охранной организации;

2) нарушение в охранной организации правил оборота оружия и (или) специальных средств, установленных законодательством Российской Федерации, которое повлекло за собой нарушение прав, законных интересов, нанесение ущерба здоровью граждан либо иные тяжкие последствия;

3) оказание лицензиатом услуг в виде вооруженной охраны имущества и (или) охраны имущества с использованием специальных средств без заключения соответствующего договора либо без уведомления органов внутренних дел о начале оказания охранных услуг;

4) оказание лицензиатом услуг, осуществление которых не предусмотрено имеющейся у него лицензией, либо услуг, которые не предусмотрены частью третьей статьи 3 настоящего Закона;

5) необеспечение доступа должностных лиц лицензирующего органа в ходе проведения ими проверочных мероприятий, предусмотренных статьей 20 настоящего Закона, в места хранения оружия, специальных средств и (или) служебной документации.

Многие из предлагаемых норм имеют неконкретный характер и могут быть использованы в конкурентной борьбе, так как приостановление оказания услуг в охранной деятельности равносильно потере бизнеса. Любое нарушение, в том числе и грубое, должно быть не только доказанным, наказание должно быть обоснованно в судебном заседании. Только суд с его состязательностью сторон должен принимать решение по приостановлению деятельности хозяйствующего субъекта. Любые внесудебные нормы носят, на наш взгляд, антиконституционный характер.

Таким образом, решая задачи оптимизации отрасли за счет сокращения субъектов охранной деятельности, МВД встает на путь репрессивных, неконституционных норм.

Последняя по счету, но не по значимости задача - решение проблемы охраны общественного порядка путем безвозмездного привлечения негосударственных охранных предприятий.

Вне всякого сомнения, решить данный вопрос административными средствами не представляет особого труда, при этом ни разработчики законопроекта, ни участники рынка не хотят признать одной объективной реальности. Кто будет выполнять данную задачу?

Постараемся взглянуть на портрет современного частного охранника со стороны обобщенных статистических данных.

Статистические данные, полученные из анализа изученного материала

Возрастной диапазон охранников – 25-55 лет;

из них:

в возрасте до 30 лет - около 47% от их общего числа;

в возрасте от 30 до 40 лет – около 32%;

старше 40 лет – около 21%;

- около 40% охранников имеют высшее или неполное высшее образование;
остальные – среднее или среднее специальное;

- около 4% охранников – женщины;

- около 61% охранников – люди семейные;

- около 59% охранников имеют детей.

Из этого обобщенного портрета предположим, что на безвозмездную охрану общественного порядка многие руководители отправят молодых людей до 30 лет, не имеющих жизненного и практического опыта, некоторые не прошли школы армейской службы, холостых и бездетных. Именно эти охранники придут на помощь таким же молодым сотрудникам ППС в нелегком деле охраны общественного порядка.

Что теряет МВД, ориентируясь только на узкий участок работы, которым является охрана общественного порядка? Прежде всего нарушаются сложившиеся связи подразделений криминальной милиции, экономической безопасности, государственной защиты имущества с негосударственными правоохранительными структурами, так как они выходят не только из-под контроля, но и трансформируются в квазиструктуры, удаленные от МВД.

Еще один вопрос, на который нет ответа в предложенном законопроекте.

На нашем рынке сегодня представлено огромное количество технических средств, призванных защитить коммерческие объекты. В связи с этим актуальны термины «активная защита» и «пассивная защита». В принципе уже по названию можно догадаться, какие меры относятся к тому или другому варианту. Пассивная защита – это исключительно техническая сторона вопроса, которая включает в себя все материальные защитные инструменты – от решеток на окнах до комплексных систем безопасности, включающих ОТВ, СКУД, ОПС и т.д. Активная – то же самое плюс физическая охрана в лице профессионально (или не очень профессионально) подготовленных людей.

В первоначальном варианте законопроекта присутствовали нормы, регулирующие и это направление негосударственной охраны в виде дополнительных мер регулирования систем и оборудования до аттестации и аккредитации отдельных специалистов. Отсутствие данных требований в рассматриваемом документе свидетельствует или о нежелании МВД регулировать данный сегмент рынка, или сильном техническом лобби, исключившем данные положения из законопроекта на стадии разработки.

Противоположное чувство вызывает раздел, посвященный подготовке и переподготовке кадров. Непривлечение к разработке данного вопроса специалистов Минобразования, несогласование предлагаемых норм и порядка привело к недопониманию существующей системы и неправильной трактовке путей ее совершенствования и развития.

По оценке специалистов, законопроект № 495510-4 кардинально меняет статус негосударственных образовательных учреждений, распространяет на них ряд ограничений для частных охранных организаций и ставит под сомнение саму дальнейшую перспективу их деятельности. Очень удачно в этом вопросе выступила инициативная группа из Центрального Совета учреждений подготовки кадров российских охранно-сыскных структур, начавшая активную работу над поправками. Но это предмет уже другого разговора.

Не учитывает законопроект и того, что преступная мысль не стоит на месте, она эволюционирует вместе с остальными отраслями человеческого знания, вбирает опыт предыдущих поколений и очень эффективно пользуется новыми методами. Одной из главных особенностей современного периода является не игнорирование закона, а, наоборот, действие в рамках правого поля, используя несовершенство существующего законодательства. В этой связи криминальные структуры уже давно не используют «крышу» ЧОПов для решения задач получения оружия и оказания незаконных услуг по охране. Сегодня в России сложился рынок специфических юридических и неюридических услуг с миллиардными оборотами по недружественным поглощениям, иным формам завладения информацией и имуществом. Поэтому выстраиваемая противокриминальная защита не достигнет цели, так как удар в основном будет нанесен по законопослушным организациям, активно участвующим в правоохранительном процессе. И это должно учитываться при вынесении изменений в законопроект.

Хочется надеяться, что в ходе обсуждения законопроекта в Комитете по безопасности Государственной Думы будут учтены и устранены те недостатки и недочеты, которые присутствуют в предложенном варианте.