Сегодня для большинства российских граждан, и, в первую очередь, для представителей публичной власти основной вопрос, стоящий на повестке дня, - предотвращение негативных последствий разразившегося в стране и в мире экономического кризиса.
Российские власти в целях минимизации влияния кризисных факторов на социально-экономическую сферу жизни общества пытаются принимать всевозможные меры, направленные на стабилизацию рынка, на оздоровление финансово-экономического сектора страны в целом. В этих целях Правительство и Президент Российской Федерации, расширяя аппарат управления, создают в системе исполнительной власти различные публичные органы, как нам кажется, четко не определяя предметы их ведения.
Немного отвлекаясь от темы, отметим, что изучение административной подведомственности как института распределения юридических дел, «которыми ведают структурные единицы исполнительной власти», на наш взгляд, крайне важно. Аппарат исполнительной власти чрезвычайно велик, состоит из множества ведомств, в непосредственном его ведении находится множество организаций, материальных ресурсов. Функции различных административных по своей правовой природе органов весьма разносторонни. Поэтому вопрос о разграничении подведомственных дел каждому из соответствующих ведомств, административных органов, на наш взгляд, весьма актуален.
В конце прошлого 2008 года в российскую нормативную базу был внесен ряд так называемых «антикризисных» поправок, в частности преобразующих сложившуюся систему управленческих органов.
Итогом изменений, в том числе, стали:
- ликвидация на основании Указа Президента Российской Федерации Государственной комиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России,
- создание Совета при Президенте по развитию финансового рынка Российской Федерации на основании того же Указа,
- создание Правительственной комиссии по повышению устойчивости развития российской экономики на основании Постановления Правительства Российской Федерации.
Совет при Президенте по развитию финансового рынка (далее - Совет) (в прессе часто именуемый «антикризисным штабом», призванным изменить «стиль антикризисного управления правительства»), который позиционируется в качестве совещательного органа, созданного в целях совершенствования государственной политики в области развития российского финансового рынка.
Речь идет об антикризисной структуре в системе органов управления.
Фактически указанный Совет пришел на смену Государственной комиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках.
Предмет ведения Совета определяется пунктом 4 Указа Президента посредством формулирования задач, возложенных на Совет:
- рассмотрение вопросов, связанных с развитием финансового рынка и обеспечением его стабильности;
- оценка эффективности принимаемых в этой области мер;
- подготовка предложений Президенту по защите прав инвесторов и предотвращению кризисов на финансовом рынке;
- дальнейшему развитию финансового рынка и обеспечению его стабильности;
- проведение по поручению Президента экспертизы антикризисных и стабилизационных проектов федеральных законов, касающихся развития финансового рынка;
- представление Президенту ежегодно доклада по вопросам состояния и развития финансового рынка.
На наш взгляд, приведенные формулировки довольно размыты и не позволяют четко определить круг дел, подведомственных Совету. Отсутствие же четких правил о подведомственности может привести к искажению его правовой природы и целевой направленности вновь созданного властного органа.
Для сравнения приведем более четкие, на наш взгляд, формулировки круга дел, подведомственных Государственной комиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках. В предмет ведения комиссии входили:
- координация и контроль деятельности федеральных органов исполнительной власти, на которые возложено регулирование деятельности на финансовом и фондовом рынках России, по вопросам прав и законных интересов инвесторов;
- разработка и осуществление мероприятий по привлечению инвестиций в российскую экономику и их защите, в том числе в приоритетном порядке иностранных инвестиций в сумме свыше 100 млн. долларов США, а также направляемых в сто крупнейших предприятий России;
- организация контроля за осуществлением всесторонней и в полном объеме проверки и расследования фактов нарушения прав и законных интересов, а также фактов неисполнения юридическими лицами, в том числе банками, иными кредитными организациями и финансовыми компаниями, своих обязательств перед инвесторами, вкладчиками и акционерами;
- анализ законодательства Российской Федерации и разработка рекомендаций и проектов нормативных правовых актов, касающихся защиты прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России, создания системы страхования инвесторов, а также механизмов возмещения ущерба лицам, пострадавшим от правонарушений на финансовом и фондовом рынках России;
- анализ процедур банкротства и ликвидации юридических лиц, в том числе банков, иных кредитных организаций и финансовых компаний, осуществляющих свою деятельность на финансовом и фондовом рынках России,
- анализ надзора за сохранностью арестованного имущества и порядка его реализации в процессе исполнительного производства;
- анализ процедур преобразования чековых инвестиционных фондов, а также процедур ликвидации юридических лиц, привлекавших денежные средства населения без лицензии, в паевые инвестиционные фонды.
Нам представляется, в случае определения подведомственности посредством общего правила, необходимо нормативное закрепление критериев разграничения подведомственности между различными смежными органами управления (в данном случае, к примеру, Федеральная служба по финансовым рынкам), в случае же определения подведомственности посредством перечисления дел, входящих в предмет ведения конкретного органа государственной власти, требуются детально четкие их формулировки.
Как ранее было сказано, в декабре 2008 года была также создана Правительственная комиссия по повышению устойчивости развития российской экономики (далее - Комиссия). Категории подведомственных ей дел были определены пунктом 3 соответствующего Положения посредством указания на основные задачи Комиссии, к числу которых были отнесены:
- подготовка предложений по осуществлению мероприятий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики;
- определение объемов финансирования мероприятий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики;
- организация постоянного контроля за реализацией принятых решений, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики;
- обеспечение проведения комплексного анализа и определение направлений дальнейшего развития отраслей экономики, выявление основных ограничений их развития;
- разработка мероприятий:
· по поддержке отраслей экономики в целях стимулирования производства,
· по созданию российским экспортерам благоприятных условий для продвижения российских товаров на внешних рынках,
· по защите внутреннего рынка,
· по обеспечению устойчивости денежного, финансового и валютного рынков, банковского сектора,
· по повышению сбалансированности и эффективности государственных инвестиций, инвестиционных программ субъектов естественных монополий и компаний с государственным участием,
· по предотвращению возможных кризисных ситуаций на отраслевых и региональных рынках труда и устранению их последствий;
· принятие решений по проектам нормативных правовых актов, касающихся реализации мер по поддержке финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики.
Комиссия создавалась как постоянно действующий орган, координирующий деятельность всей системы исполнительной власти, взаимодействующий с представителями научных и общественных организаций, предпринимательским сообществом при разработке и реализации мероприятий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики.
Надо сказать, что круг подведомственных Комиссии дел определен достаточно четко. Однако нормативно не урегулирован порядок взаимодействия Комиссии с другими органами исполнительной власти, выполняющими смежные функции, не определены правила разграничения административной подведомственности Комиссии и указанных смежных органов. Такая неопределенность в ряде случаев может привести к возникновению случаев так называемых положительных коллизий подведомственности.
Справка: При рассмотрении вопросов разграничения подведомственности юридических дел чаще всего отмечают существование отрицательных и положительных коллизий подведомственности. Под отрицательными коллизиями понимаются ситуации, когда сложно однозначно определить подведомственность конкретного дела определенному наделенному юрисдикционными полномочиями или неюрисдикционному органу, когда каждый из органов вынужден отказать заявителю в принятии дела к своему производству. Под положительными же коллизиями подведомственности принято понимать ситуации, при которых одно и то же юридическое дело может быть предметом рассмотрения одновременно двух и более компетентных органов.