Виктор Владимирович Иванов, Председатель Правления РОО «Лига предпринимателей и руководителей предприятий безопасности»
В Программе административной реформы на 2005-2010 гг. прямо указано, что эффективная деятельность бизнес-сообщества в значительной степени зависит от качества работы органов власти. Поэтому закономерен тот интерес, который проявляют руководители негосударственных структур безопасности к ходу формирования и внедрения стандартов государственных услуг и административных регламентов в системе органов внутренних дел, учитывая то, что завершение формирования нормативно-правовой базы и широкомасштабное внедрение таких стандартов и регламентов запланировано именно на 2006 год.
Сегодня приходится констатировать, что подтверждаются опасения авторов Программы о возможности ее невыполнения в связи с ростом пассивного сопротивления мероприятиям реформы со стороны государственных служащих, чьи служебные интересы в большей степени связаны с устаревшими традиционными методами работы и недостаточной общественной поддержкой ее мероприятий структурами гражданского общества. Затянувшаяся регламентация деятельности органов милиции сказывается и на формировании полноценного правового регулирования негосударственной (частной) охранной и сыскной деятельности. Вследствие этого пробелы в законодательстве заполняются ведомственными актами, подчас противоречащими закону и ущемляющими законные права и интересы негосударственных структур безопасности и их персонала.
На мой взгляд, такое положение тесно связано с отсутствием цивилизованной практики споров и дискуссий между заинтересованными сторонами по конкретным проблемам. Несмотря на обилие различных семинаров, «круглых столов», заседаний рабочей группы Комитета Государственной Думы РФ по безопасности и т.д., реального и постоянного диалога как не было, так и нет. Есть скорее монологи каждой из сторон. Сформировавшийся подход подготовки и принятия решений имеет ограниченный, по числу участников, и закрытый, по содержанию, характер. Использование такой практики пытаются оправдать необходимостью конфиденциальности и оперативности при рассмотрении проблем, а на деле она оборачивается, на мой взгляд, субъективизмом, за последствия которого пока нет конкретного спроса.
Последним примером, подтверждающим этот тезис, является работа по внесению изменений и дополнений в постановление Правительства РФ № 600-2000 г., прежде всего в части установления квалификационных требований к частным охранникам и частным детективам (сыщикам).
По мнению МВД России, изложенному в известном проекте постановления Правительства России, предполагается, что эти квалификационные характеристики будут устанавливаться самим Министерством, причем единолично. При этом игнорируется тот факт, что де-юре таких профессий в России все-таки нет, а государственная регламентация тарифно-квалификационных характеристик профессий рабочих и служащих в Российской Федерации до сих пор входит в компетенцию Минтруда России, чьи функции ныне принадлежат Министерству здравоохранения и социального развития РФ.
В соответствии с хотя и устаревшими, но действующими нормативными правовыми актами Положения Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий, включая дополнения и изменения, утвержденные совместными постановлениями Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС, в соответствии с постановлением Минтруда России от 12 мая 1992 г. № 15а, по-прежнему должны применяться на предприятиях, в организациях, в кооперативах и общественных организациях. При необходимости внесения изменений и дополнений в тарифно-квалификационные характеристики следует руководствоваться, как это было и раньше, «Общими положениями» первого выпуска Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, и приложением к постановлению Минтруда РФ от 10 ноября 1992 г. № 31. Соответственно выдаваемые органами внутренних дел частным охранникам и сыщикам удостоверения не подтверждают, да и не могут подтверждать, их профессиональную квалификацию в силу отсутствия юридического закрепления самих профессиональных требований.
Таким образом, одной из ближайших и, как выясняется в ходе работы над проектом постановления, важнейших задач как для сотрудников ЛРУ ДООП МВД России, так и для работников НСБ является выработка государственных стандартов квалификации частных охранников и детективов (сыщиков) и официальное узаконение данных профессий совместно с Минздравом России.
Нет сомнений в том, что во многом речь идет о некоем формальном закреплении таких требований, так как существует значительное число этих требований, определенных как Законом, так и инструкциями, да и самой практикой работы частных охранников и детективов. Скажем, что касается должности «частный детектив», то она уже введена в Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОКПДТР) Изменением 2/99 ОКПДТР, утвержденным Госстандартом России 10.06.99 г. под классификационным кодом 27529. Однако до сих пор эта работа не доведена до конца, государственные квалификационные требования к профессиям «частный охранник» и «частный детектив (сыщик)» не утверждены. Представляется, что квалификация должна подтверждаться дипломом государственного образца, который должен выдаваться после окончания соответствующего учебного заведения и сдачи квалификационных экзаменов.
Квалификационные характеристики (требования) по должностям работников сферы оказания негосударственных услуг безопасности должны служить основой при разработке должностных инструкций работников, закрепляющих их обязанности, права и ответственность; подборе и расстановке кадров, осуществлении контроля за правильностью их использования, а также при проведении аттестации соответствующих работников. Разумеется, наименования должностей работников в штатном расписании НСБ должны соответствовать наименованиям должностей, предусмотренным квалификационными характеристиками.
В соответствии с установленным порядком квалификационные характеристики по каждой должности, как правило, должны состоять из двух основных разделов — «Характеристика работ» и «Должен знать».
Раздел «Характеристика работ» должен содержать основные функции, которые могут быть поручены полностью или частично работнику, занимающему данную должность, и являются основой для разработки должностных инструкций на местах, закрепляющих конкретные обязанности, права и ответственность работника. Должностные инструкции должны быть утверждены руководителями НСБ (желательно по согласованию с соответствующими профсоюзными комитетами). В этом разделе необходимо предусмотреть также требуемый уровень образования (с учетом положений Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» это должно касаться только руководителей НСБ и сыщиков), и стаж работы по специальности (например, когда будет регламентирована профессия «телохранитель», наличие стажа работы в качестве частного охранника будет для телохранителя обязательным). Представляется, что в перспективе необходимо предусмотреть и существование квалификационных категорий работников НСБ, присвоение которых должно осуществляться аттестационными комиссиями. В серьезных и авторитетных структурах, кстати, такой механизм присвоения и повышения классности работников уже реализуется явочным порядком.
Второй раздел — «Должен знать», как правило, должен содержать основные требования, предъявляемые к работнику в отношении специальных знаний, а также знаний законодательных актов, положений, инструкций, других руководящих и нормативных документов, методов и средств, в том числе оружия и специальных средств, которые работник должен уметь применять при выполнении должностных обязанностей. Эти требования, например, частично изложены как в Законе, так и в приказе МВД России от 15 июля 2005 г. № 568.
Для большей наглядности вышеизложенного, представляется любопытным сравнение существующих тарифно-квалификационных требований Минтруда РФ к профессиям стрелка, сторожа (вахтера), контролера контрольно-пропускного пункта с существующими требованиями к частным охранникам.
Итак, в Общероссийском классификаторе занятий (ОКЗ) имеется профессия контролер контрольно-пропускного пункта, код по ОКЗ — 5169. Раздел «Характеристика работ», входящих в его компетенцию, состоит из 8 основных пунктов:
- проверка документов и пропусков у проходящих на охраняемый объект или выходящих с объекта;
- контроль за вывозом (ввозом), выносом (вносом) материальных ценностей, проверка их соответствия предъявляемым документам;
- участие в проведении контрольных проверок и перевесов вывозимой (выносимой) продукции;
- проведение в установленном порядке досмотра вещей, задержание нарушителей пропускного режима, а также лиц, пытающихся незаконно вывести (вынести) материальные ценности;
- контроль за работой приборов охранной, охранно-пожарной и тревожной сигнализации установленных на КПП;
- сообщение о срабатывании сигнализации непосредственному начальнику, а при необходимости в отдел охраны, орган внутренних дел, пожарную охрану;
- принятие мер к задержанию правонарушителей, ликвидации пожара;
- прием под охрану от материально ответственных лиц помещений для хранения материальных ценностей, включенных в зону охраны поста.
Раздел «Должен знать» включает в себя: руководящие документы, определяющие организацию пропускного режима на охраняемом объекте; правила внутреннего трудового распорядка; структуру предприятия и режим работы его подразделений; образцы различных видов пропусков, накладных, подписей должностных лиц, имеющих право давать распоряжения на проход на охраняемую территорию отдельных категорий работников, которым предоставлено право прохода по служебным удостоверениям; порядок пропуска аварийных бригад при стихийных бедствиях, пожарах, авариях и других чрезвычайных ситуациях; правила досмотра вещей, а также проверок вывозимого груза; порядок задержания правонарушителей и оформления на них материалов задержания; правила пользования техническими средствами для обнаружения похищенной продукции, средствами охранной и охранно-пожарной сигнализации; правила техники безопасности и производственной санитарии; расположение первичных средств пожаротушения и связи, порядок пользования ими.
У стрелка (код по ОКЗ — 5169) обязанности и того круче. Так, стрелок обязан осуществлять задержание лиц, пытающихся незаконно вывезти (вынести) материальные ценности с охраняемого объекта, подозреваемых в совершении правонарушений, и сопроводить их в служебные помещения или отделение милиции.
Собственно не вижу необходимости продолжать такие сравнения. Отмечу лишь, что сегодня отмечается тенденция к росту числа таких сторожей и контролеров, что соответственно приводит не только к сужению поля деятельности для НСБ, но и к ухудшению в ряде случаев оперативной обстановки, снижению уровня общественной безопасности. Это происходит в связи с тем, что эта категория работников нередко выпадает не только из поля зрения сотрудников подразделений ЛРР, но и правоохранительных органов в целом, как минимум из-за отсутствия специального законодательства, регламентирующего их деятельность.
Возвращаясь к проекту постановления, считаю необходимым отметить, на мой взгляд, методологическую ошибку, существующую и в постановлении Правительства РФ № 600-2002 г. в части включения в перечень лицензионных требований и условий необходимости соблюдения положений ФЗ «Об оружии». Нет сомнений в том, что в проект можно включить требования о необходимости соблюдения положений Конституции РФ, ГК, УК, КоАПа и множества других нормативных правовых актов, но стоит ли это делать?
Внимательное изучение федеральных законов «О лицензировании отдельных видов деятельности» (п. 2), «Об оружии» и положений о лицензировании негосударственной (частной) охранной и сыскной деятельностей (это не ошибка, ведь видов деятельности минимум два, не считая деятельности служб безопасности), утвержденных постановлением Правительства РФ № 600-2002 г. (п. 8), позволяет сделать вывод о том, что к лицензированию, включая и лицензионный контроль, не могут относиться вопросы, связанные с приобретением НСБ оружия и патронов к нему, а также проверки наличия, организации хранения и учета ими оружия и патронов, поскольку в этой части контролирующие и надзорные органы должны руководствоваться федеральным законодательством об оружии, а не о порядке лицензирования. Необходимо также учесть, что введение дополнительных требований и условий лицензирования запрещено законом.
Можно указать на другие недостатки проекта постановления, но думается, что в этом нет необходимости. Вывод, который хотелось бы сделать, чтобы излишне не утомлять читателя, сводится к одному банальному предложению. Мы с двух сторон строим этот сектор рыночной экономики, и сообщество НСБ может быть даже в большей степени заинтересовано в существовании понятных и ясных правил игры, поэтому давайте не только уважать друг друга, но и попытаемся понять и услышать друга друга во имя здравого смысла и Закона. Сказал же Министр внутренних дел РФ Р.Г.Нургалиев на итоговой Коллегии: «И сегодня главенствующей задачей является повышение уровня социально-правового обслуживания населения, чтобы действия милиции были прозрачны, понятны людям, получали их поддержку и одобрение».