М.Булгаков. «Мастер и Маргарита»
Квартирный вопрос – редко кто не сталкивался с этой проблемой в своей жизни. Почему? Ведь семьдесят лет советской власти государство строило жилье, а его все не хватало. Вот уже без малого двадцать лет в новом Российском государстве и государство, и бизнес также строят жилье, а проблема до конца не решена и остается в центре внимания общества. Короткой репликой мессира Воланда талантливый писатель сформулировал большую социальную проблему - банальный квартирный вопрос, и если он не решается, то портит жизнь людей, вызывает нарастающее недовольство в обществе и потенциально способен превратиться в серьезный дестабилизирующий фактор для общества.
Именно квартирный вопрос вот уже более полувека портит не только москвичей, но многих жителей в любом крупном и мелком городе тем, что нормальных и дешевых квартир на всех не хватает. А ведь без нормальных жилищных условий нет нормальной семьи, нет нормального воспитания детей, нет удовлетворенного своей жизнью гражданина - от этого напрямую зависит реализация социальных программ, провозглашенных нынешней властью.
Но эта проблема не является имманентной или органически присущей исключительно России, в силу своей общественной значимости как стабилизатора или дестабилизатора общества она остается актуальной для любого государства - бедного или богатого. Решить ее пробуют по-разному, но главная идея везде одна – дать малоимущим членам общества льготное жилье за счет государства и бизнеса, чтобы избежать социального напряжения или взрыва.
Характерно, что в IХ и ХХ веках осознание необходимости масштабных программ дешевого жилья в странах Европы приходило, как правило, уже постфактум после революций и мировых войн, по следам уже свершившихся социальных катаклизмов: либо после массового притока в города крестьянского населения, либо после массовой демобилизации гигантских армий. В ХХ веке к этим причинам добавились волны эмиграции. В любом варианте это были значительные контингенты социально активных и радикально настроенных людей, которым нужно было дать работу, пропитание, жилье, сбить уровень гражданского накала и сбалансировать общество.
Рассмотрим, какие подходы к реализации этой идеи применялись и применяются на практике в разное время в разных странах, насколько они эффективны и какие из них могут быть потенциально применимы в нашей стране.
Великобритания: свой маленький розовый сад - каждому слуге империи
Наибольший интерес, с нашей точки зрения, представляет опыт Великобритании, где исторически сложилась наиболее развитая на сей день система обеспечения жильем малоимущих слоев населения. Рассмотрим ее.
Принято считать, что первые примеры одиночного строительства социального жилья появились во Франции в Париже. Однако это не так, поскольку первые программы обеспечения жильем ветеранов британского флота и армии полностью за счет правительства появились еще в ХVIII веке, а первые масштабные целевые программы строительства дешевого жилья были применены в Великобритании в Х1Х веке после окончания наполеоновских войн, когда потребовалось демобилизовать полумиллионную армию. Многие из них были расселены по колониям, заложив многочисленные поселения в Австралии, Южной Африке, Америке, Новой Зеландии, но большая часть все-таки вернулась в метрополию.
Именно тогда вокруг промышленных центров впервые появились целые улицы так называемых кластеров − одно- и двухэтажных домов, примыкающих друг к другу для экономии материалов на стенках. Так возникли целые дома-улицы с двумя непрерывными рядами безликих, однотипных, как будто штампованных фасадов по каждой стороне улицы, ставшие характерной чертой британских городов. Однако проблема обеспечения жильем большого контингента бедных и трудоспособных людей и их семей была решена. Об архитектуре думали в последнюю очередь, но именно тогда, во времена правления королевы Виктории, родился лозунг: «Каждый слуга империи имеет право на свой, пусть микроскопический, но свой садик с розами!» Такой садик стал национальной традицией и символом благосостояния. Он может быть перед домом или за ним, но за редким исключением и по сей день является неотъемлемой частью каждого британского дома.
Положительный опыт получал свое дальнейшее развитие после каждой крупной войны. Постепенно отлаживалась система финансирования, строительства и регулирования приобретения социального жилья. Так, после Второй мировой войны практика включения программ строительства дешевого жилья для малоимущих, рабочих, ветеранов вооруженных сил и иммигрантов из колоний стала обязательной строкой в государственном бюджете.
Тогда же постепенно сложилась система общественно-частно-государственного партнерства, существующая по настоящее время, заслуживающая особого внимания в силу своей эффективности.
Система обеспечения населения социальным жильем включает государственные структуры и программы, муниципальные фонды и программы, частные фонды и программы и смешанные частно-государственные структуры со своими программами.
Государственная структура состоит из центральной государственной жилищной корпорации и большого количества подчиняющихся ей региональных, городских и сельских жилищных ассоциаций. Работает государственная структура следующим образом.
Каждая жилищная ассоциация на своем уровне следит за спросом и предложением на рынке социального жилья, за его рыночной стоимостью и формирует заявки в жилищную корпорацию на финансирование строительства необходимых объемов дешевого жилья в своих районах. Жилищная корпорация выделяет ассоциациям необходимые суммы из фонда существующей долгосрочной программы «Доступное жилье». Вновь построенные дома в количестве, отвечающем спросу, становятся собственностью ассоциаций, которые либо сдают их в аренду, либо продают малоимущим семьям. Критерием выбора схемы является показатель среднегодового дохода конкретной семьи.
Семья может выкупить ту часть дома, что ей по средствам на момент покупки, а оставшиеся метры либо выкупать по ипотечной программе, либо арендовать у ассоциации, становясь, таким образом, совместным собственником с государством.
Формально жилищные ассоциации являются некоммерческими общественными организациями, но по существу это государственные организации, поскольку существуют на государственные средства, подотчетны государству, не подчиняются местным властям и не имеют права извлекать прибыль. Их главная задача – четко фиксировать и своевременно регулировать соотношение спроса и предложения. Эта программа ориентирована в первую очередь на малооплачиваемых служащих, занятых в социальной сфере и является чисто государственной.
Параллельно данной программе через государственную структуру, но уже совместно с частным капиталом реализуется другая программа, именуемая «Купи дом», основанная в большей степени на ипотечном кредите. В ее рамках малоимущая семья может получить кредит на 75% стоимости жилья, а 25% оплачивает жилищная корпорация совместно с кредитором, но на эти 25% начисляется от 2,7 до 3% ежегодно. В случае если после полного выкупа владелец решит продать дом, то он должен вернуть корпорации ее долю первоначальной оплаты. Эта программа является частно-государственной.
Помимо государственных программ строительства и рассмотренной структуры их реализации, существует исторически более ранняя структура – муниципальный жилищный фонд и реализуемая им программа «Право выкупа», в рамках которой малоимущая семья арендующая дома из муниципальных фондов, через два года может их выкупить со скидкой, при этом скидка увеличивается пропорционально длительности аренды. Эта программа рассчитана на наименее имущих и не дает приоритета низкооплачиваемым государственным служащим.
Вместе с государственными, частно-государственными и муниципальными программами строительства социального жилья существует большая группа компаний «Морган Стэнди», объединяющая частных инвестров, банки, финансовые и риелтерские компании. Группа имеет свои собственные программы строительства, в том числе дешевого социального жилья на основе ипотечных кредитов.
Таким образом, в Британии сложилась очень разветвленная и чрезвычайно гибкая система обеспечения малоимущих недорогим жильем с участием всех структур общества - государства, местных властей, бизнеса – и четким распределением функций и взаимной ответственностью. Поэтому с полным основанием известную стабильность британского общества можно отнести за счет эффективности этой системы.
Швеция: на все достаточно пенсии и шведского спокойствия
В Швеции практика решения проблемы социального жилья совершенно иная: новое строительство применяется редко и малоимущие семьи получают в основном реконструированное старое жилье. Расходы на реконструкцию делятся поровну между государством и муниципалитетами, которые сдают его малоимущим в аренду по сниженной ставке. При этом городские власти остаются собственниками жилья и несут ответственность за техническое обслуживание и ремонт социального жилого фонда, но малоимущие не могут его выкупить. Поэтому система ипотечного кредитования здесь развита гораздо слабее и построена на аренде, которая вполне доступна благодаря высоким пенсиям. Государственной системы учета и контроля спроса на социальное жилье нет, эти функции выполняются местными властями под государственное финансирование.
Частные организации, действующие в интересах малоимущих в системе учета потребностей и распределении жилья, отсутствуют, а муниципалитеты отчитываются только перед государством. Система более простая, но социально выглядит менее сбалансированной, но спокойные шведы считают ее приемлемой.
США: твердая вера в невидимую руку рынка
В США система строительства социального жилья для бедных как таковая отсутствовала почти до середины ХХ века и начала складываться довольно поздно (в конце 1960 – начале 1970-х годов) путем проб и ошибок. Традиционно при расширении застройки городов и строительстве новых кварталов для среднего класса в старых квартирах владельцы домов снижали арендную плату, и туда перемещались малоимущие. Муниципальные власти не участвовали ни в распределении, ни в ремонте старого жилья. Весь процесс контролировали только частные владельцы жилья, которым выгоднее не ремонтировать его, а сдавать как можно дольше по снижающейся арендной ставке. В результате старые кварталы превращались в трущобы и рассадники преступности.
Когда уровень преступности достиг социально опасной черты, для решения проблемы обеспечения бедных слоев населения жильем в 1974 году конгрессом США была принята специальная жилищная программа, в рамках которой строительные компании могли строить дешевые социальные дома, а их владельцы могли сдавать бедным жилье по сниженной арендной ставке. Снижение прибыли строительных фирм и владельцев домов покрывалось компенсациями из государственного фонда в рамках программы. При этом компенсации направлялись напрямую владельцам домов. Государство имело дело только с бизнесом. Однако ни общество в лице малоимущих, ни городские власти в процессе строительства и распределения социального жилья не участвовали, поэтому эта мера (первоначально государственная компенсация) стимулировала строительство дешевого жилья, но преступность не снизилась.
Тогда в 90-х годах прошлого века министерство жилищной политики и развития городов приняло решение о введении специального жилищного сертификата для семей с совокупным годовым доходом ниже среднего уровня (47 тыс. долл. на семью из четырех человек). Сертификат позволял его владельцу, проживающему в социальном доме, оплачивать не менее 30% стоимости арендной платы, а остальная сумма погашалась государством. Но и эта мера мало что изменила, поскольку с удорожанием энергоносителей быстро возросла стоимость содержания социальных домов, не предусмотренная государственной компенсацией, что стимулировало владельцев к распродаже социальных домов, и их количество быстро сокращалось. В этой ситуации государство пошло по пути, широко практикуемому в Европе, - поддержке строительства частного жилья через льготные ипотечные кредиты.
Но в целом единый подход и система в решении проблемы социального жилья в США отсутствуют и по сей день, все подходы предельно коммерциализированы, поскольку американцы непоколебимо верят в непогрешимость «невидимой руки рынка».
Франция: большие траты и меньшая эффективность
Во Франции государство также не имеет целевых программ субсидирования строительства социального жилья, и оно осуществляется полностью за счет частных инвесторов. Но существует закон, по которому владельцы новых домов и инвесторы обязаны выделять 20% нового жилого фонда муниципалитетам.
По закону, за частными застройщиками остается право отказаться от предоставления этих 20% площадей муниципалитетам и заплатить за это штраф, но сумма штрафа такова, что на практике она часто не останавливает застройщика от отказа, что существенно влияет на темпы строительства дешевого жилья.
Местные власти распределяют предоставленную долю жилья для малоимущих, а государство компенсирует потери прибыли инвесторов за счет налоговых льгот. При этом жилье остается в собственности владельцев, но малоимущие граждане, получившие его, могут либо платить аренду, частично субсидируемую государством по различным программам поддержки бедных семей, либо выкупить его по специальной долгосрочной льготной ипотечной программе.
Эта программа заслуживает особого внимания, поскольку реально позволяет выкупить жилье бедным семьям, инвалидам, пенсионерам и эмигрантам, и поэтому пользуется большой популярностью населения.
Характерной особенностью французского подхода является практика выдачи пособий для оплаты аренды непосредственно семьям, что упрощает систему кредитования арендных плат. Такой подход считается гуманным к нуждам бедных, особенно эмигрантов. Однако оборотной стороной такого похода стала практика расходования этих пособий не на аренду, а на иные нужды, что приводит к долгосрочным задержкам арендных платежей и потерям для владельцев домов и кредиторов. Вследствие этого кредиторы и застройщики предпочитают платить штрафы, но не выделять в домах долю для малоимущих семей.
В свою очередь это приводит к концентрации бедных, а таковыми являются преимущественно эмигранты, в определенных районах больших городов, которые превращаются в малоконтролируемые очаги регулярных беспорядков.
Надо отметить, что государству поддержка ипотечных программ и субсидий обходится почти в 2% ВВП, что является рекордным показателем заботы о бедных в Европе ради поддержания социального баланса, но эффективность этих затрат менее очевидна по сравнению с британской системой.
Россия: доступное жилье по недоступным ценам
А что же на этом фоне представляет собой российская программа социального жилья и как она соотносится с британской, которую, по мнению автора, можно считать наиболее эффективной и сблансированной среди рассмотренных выше?
Примечательно, что упомянутая британская программа имеет название «Доступное жилье» (аffordable housing), т.е. полное совпадение с российской программой по названию, на чем сходство, к сожалению, и заканчивается. Российская концепция только родилась и целиком основана на ипотечном кредите, который тоже только родился и сейчас практически не доступен даже для среднего класса, в связи с чем программу правильнее было бы назвать «Доступное жилье по недоступным ценам».
Британская концепция основана в первую очередь на контроле за доступностью стоимости жилья, которая определяется соотношением стоимости дома к средней заработной плате людей, проживающих в данной местности. Существует также понятие «справедливой цены», для которой это соотношение составляет 3,5 - 4 к 1, т.е. стоимость дома не должна превышать сумму 3,5 - 4 среднегодовых доходов граждан. Если мультипликатор годового дохода вырастает до 6 единиц, то рынок считается перегретым и правительство увеличивает расходы на строительство жилья, не полагаясь (в отличие от американцев) на «невидимую руку рынка», что приводит к восстановлению «справедливой цены».
Именно у британской отработанной практики России следует перенять четкую систему государственного контроля за спросом и предложением на социальное жилье, сформировать механизм регулирования цен на жилье на основе принципа «справедливой цены» и создать разветвленную систему программ строительства доступного жилья с использованием всех форм экономического сотрудничества государства и бизнеса.
Может, тогда москвичей перестанет портить квартирный вопрос?