Уходящий в историю 2011 год сделал нас свидетелями радикальной дестабилизации политического процесса в России. Наступающий год, особенно в условиях экономического кризиса, дестабилизации внутриполитической жизни и грядущих президентских выборов, может ознаменоваться новыми бурными потрясениями. Почему конституционное право избираться, и быть избранным стало лакмусовой бумагой и катализатором активизации Общества? Предлагаем для обсуждения некоторые предложения по реформированию российского законодательства.
За последние годы обсуждение проблем конституционной реформы и изменения действующей российской Конституции перестало быть популярным, и в основном сводится к изучению политологами (а не юристами) современного состояния политической системы страны и оценки ее эффективности в условиях модернизации российской экономики.
В этом смысле модернизация нынешней политической системы, объявленная президентом Д. А. Медведевым, в широком смысле этого слова, должна затрагивать все сферы общественной жизни, в том числе и российскую Конституцию.
Очевидно, что стабильность российского общества и эффективность государственного управления может обеспечить не модель «ручного» управления, а система стабильно работающих демократических институтов, прежде всего, таких как институт, парламентаризм, многопартийность, институт выборов и институт президентства.
Говоря о необходимости модернизации механизма формирования власти, следует отметить, что сегодня российский институт выборов, как никогда, нуждается в обновлении на основе дальнейшего развития демократических принципов его организации. При этом необходимо учитывать то обстоятельство, что исторически в России выборы никогда не являлись подлинным институтом народовластия. Именно историческая традиция во многом влияет на электоральную культуру российских избирателей.
Учитывая специфику развития российского государства и исторические условия принятия российской Конституции, по существу заложен усложненный порядок внесения изменений в Основной закон в виде поправок к главам 4-7, а также включения в текст Конституции дополнительных норм, обеспечивающих должную реализацию принципа разделения властей и повышающих эффективность деятельности конституционно-правовых институтов.
Вместе с тем, с начала 90-х годов прошлого века выборы стали важнейшей процедурой формирования легитимных органов государственной власти в современной России, обеспечивающих представительство интересов различных социальных групп российского общества, как на федеральном, так и региональном, местном уровнях.
Однако практика проведения выборов в постсоветской России, особенно последнего десятилетия, многими наблюдателями оценивается негативно. Основные недостатки заключается в следующем: результаты выборов определяются во многом не самой процедурой голосования как таковой, а в результате неформального сговора политических элит, который обеспечивается широкомасштабным административным давлением, манипулированием в подконтрольных им СМИ, а нередко и грубой фальсификацией результатов голосования в угоду правящих бюрократических слоев.
Широкое использование административного ресурса в избирательных кампаниях всех уровней привело к дискредитации принципов организации свободных демократических выборов, превратив волеизъявление граждан в формальность. В этих условиях выборы не обеспечивают равенства возможностей и справедливую состязательность, как отдельных кандидатов, так и политических партий.
Не обеспечивают ответственности власти перед обществом, не способствуют преодолению традиционной отчужденности власти и общества. Эти отрицательные тенденции способствуют нагнетанию напряженности, формированию широкого протестного движения в стране.
Центральное место в нормативной подсистеме института выборов занимает избирательная система. Общеизвестно, что применение двух разных избирательных систем к одинаковым электоральным результатам приводит к разному распределению мест в парламенте и изменению соотношения политических сил в стране. Изменение норм избирательного законодательства, связанного с коррекцией «правил игры», стало своеобразной традицией российской власти накануне каждого федерального избирательного цикла. Нововведения в избирательном законодательстве привели к тому, что оно перестало быть понятным и доступным не только для избирателей, но и специалистов.
Сегодня, в рамках объявленного президентом Д. А. Медведевым модернизационного процесса, крайне необходим анализ опыта применения различных избирательных систем при проведении выборов в представительные органы власти в стране. Предлагаемые изменения избирательного права должны значительно демократизировать политическую систему. Эти изменения должны определить взаимоотношения федеральных органов государственной власти, функционирования избирательной и партийной системы в государстве:
Во-первых, необходимо стабилизировать правовую систему. В Конституции России необходима дополнительная глава, посвященная избирательной системе, не допускающая в дальнейшем постоянных изменений юридических процедур избирательного процесса, в угоду той или иной политической власти. В настоящее время конституционные нормы содержат отдельные положения о принципах избирательного права, о выборах Президента и депутатов Государственной Думы, которых явно недостаточно для обеспечения стабильности избирательной системы.
Может быть предложена для выборов Президента РФ мажоритарная система, а для выборов депутатов Государственной Думы - пропорциональная система, в рамках которой барьер для субъектов избирательного процесса должен быть не выше 2-3 %.
При этом правом выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы должны обладать помимо партий избирательные блоки, формирующиеся на основе объединения нескольких общественных организаций, представляющих более 50% субъектов страны.. Требования к созданию политических партий в более упрощенной процедуре позволят максимально представить интересы населения в составе российского парламента
Во-вторых, в Конституции РФ необходимо четкое определение правового статуса и компетенции Президента РФ как главы государства, подтверждающего свою легитимность путем прямых выборов населением.
Правовой статус Президента РФ должен быть ограничен осуществлением функций охраны конституционного строя (в сфере внешней политики и обеспечения национальной безопасности) и контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Отсюда следует, что вопросы назначения на должность министра иностранных дел, министра обороны и руководства вооруженных сил подлежат согласованию с главой Правительства РФ, обеспечивающим текущее финансирование федеральных министерств и вооруженных сил.
В то же время конституционная функция Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти требует конкретизации, поскольку Президент РФ должен выступать лишь арбитром в разрешении конституционно-правовых споров и коллизий между Правительством и Федеральным Собранием. Администрация Президента РФ при этом выступает «техническим» органом, не обладающим правом издания нормативно-правовых актов.
В-третьих, особое значение в системе органов публичной власти имеет Федеральное Собрание РФ, от эффективности деятельности которого зависит не только качество законотворчества, но и формирование федеральных органов исполнительной власти, и постоянный контроль над ними.
Введение элементов демократического плюрализма позволило бы преодолеть сложившуюся тенденцию в законотворчестве, когда Правительство РФ выступает основным субъектом законодательной инициативы, и подменяет, по сути, деятельность палат Федерального Собрания.
Реформа Федерального Собрания требует превращения российского парламента в полноценный орган представительства интересов населения и регионов. Тем самым в Конституции РФ (и Регламентах палат Федерального Собрания) необходимо закрепить норму о формировании в составе депутатского корпуса Государственной Думы «коалиции парламентского большинства», а также порядок выборов членов Совета Федерации населением в субъектах РФ из кандидатур, представленных законодательными органами субъектов РФ.
В-четвертых, конституционного закрепления требует Правительство РФ, которое выполняет существенную роль в функционировании единой системы органов государственной власти в связи с осуществлением полномочий по распределению бюджетных средств и финансирования общегосударственных программ. В связи с этим постоянный контроль над принятием решений в Правительстве и отсутствие у него сугубо «технической роли» может быть обеспечено только в результате кардинальной реформы его формирования функционирования. Поправка к ст. 103 Конституции РФ, внесенная законом «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ» от 30.12.2008, может эффективно применяться только в случае, если состав Правительства формируется «коалицией парламентского большинства», а не Президентом по согласованию с Государственной Думой и главой Правительства.
Состав Правительства должен полностью соответствовать расстановке политических партий и избирательных блоков в российском парламенте, а основания для прекращения полномочий Правительства должны быть прозрачны и зависеть от уровня доверия депутатов, избранных населением. Тем самым назначение кандидатур на должности федеральных министров и утверждения в должности Председателя Правительства РФ относится к исключительной компетенции Государственной Думы. Распределение полномочий между Президентом как гарантом Конституции и Правительством определяется их функциями, определенными Конституцией РФ.
В завершении, Федеративное устройство РФ, закрепленное в Конституции РФ, предполагает высокую степень самостоятельности субъектов РФ как в процессе осуществления законотворчества, так и при формировании органов публичной власти.
В Конституции РФ необходимо закрепить неизменный порядок избрания депутатов законодательных органов власти субъектов РФ (тип избирательной системы - по усмотрению субъекта РФ) и избрания высшего должностного лица субъекта РФ для устранения дисбаланса и нарушения принципа разделения властей по вертикали. При этом в состав Совета Федерации должны избираться представители лишь от законодательных органов власти субъектов РФ.
Становится очевидным, что вопросы модернизации избирательной системы России - это реальная политическая необходимость, от чего во многом будет зависеть дальнейшее развитие всей политической системы. Обсуждение основных этапов конституционной реформы и изменений российской Конституции требует конструктивного диалога между представителями науки, общественности и политической элиты страны. Невостребованность соответствующих научных разработок и экспертных предложений в последние годы может стать серьезным препятствием для эффективного функционирования российского государства в будущем.