Россия уступает Западу в работе на постсоветском пространстве – такой неутешительный вывод делает наш постоянный автор – доктор политических наук, руководитель Центра СНГ Дипломатической академии МИД РФ Сергей ЖИЛЬЦОВ
В плену иллюзий
Первым документом, который выводил постсоветское пространство в число приоритетов российской внешней политики и мог стать отправной точкой для нового курса, стал указ Президента РФ «Стратегический курс России в отношении государств – участников СНГ», подписанный в 1995 году. Но, не подкрепленный практическими шагами, он остался не более чем декларацией. Тем не менее встречи с лидерами постсоветских стран создавали у российского руководства иллюзии успешной реализации внешней политики. Ее неутешительным итогом стало вытеснение России из стран СНГ, интерес к которой в основном сводился к получению дешевых энергетических энергоресурсов и доступу к рынкам сбыта продукции.
К концу 1990-х годов Запад прочно утвердился в странах СНГ, вступив в конкуренцию с Россией. Радикальное изменение геополитической ситуации на постсоветском пространстве и усиливающийся дрейф стран СНГ в сторону западных стран не привели к пересмотру характера внешней политики России. Затянувшийся поиск модели сотрудничества в рамках Содружества стал самоцелью. «Судьбоносные» саммиты СНГ и принимаемые на них решения выдавались за прорыв, хотя и имели мало общего с реальным положением дел.
Ситуация стала меняться во время правления Владимира Путина, который придал российской внешней политике динамизм и осмысленность. Однако работа аппарата, ответственного за выработку и реализацию внешнеполитических решений, осталась прежней.
Провалом внешнеполитического курса России на постсоветском пространстве стали события в Грузии и Украине в 2003–2004 годах. Особенно это было видно на примере Украины. Западные страны готовили замену Леониду Кучме, проводя на протяжении многих лет огромную работу. На Украине были развернуты сотни зарубежных неправительственных учреждений, которые осуществляли подготовку к перевороту, а американское посольство фактически взяло на себя функции координатора последовавших затем событий. Ответ России на многоходовую операцию западных стран носил формальный характер. Российские интересы предполагалось отстаивать посредством Российского клуба, созданного при участии Виктора Черномырдина и ряда российских экспертов. Этот кружок, трудно его назвать иначе, был создан за несколько месяцев до президентских выборов на Украине в 2004 году. О его существовании практически никто не знал. И тем не менее российское посольство уверяло Москву, что ситуация находится под контролем. Никак не проявило себя российское посольство и во время событий 2004 года. Огромное количество обвинений России во вмешательстве во внутренние дела, провокации, откровенная клевета – все это оставалось без внимания. Дипломаты хранили молчание, никак не реагируя на ситуацию и провокационные заявления.
Череда «революционных» событий не повлияла на российские подходы к осуществлению внешнеполитического курса. Россия действовала по прежним схемам как в подготовке решений, так и в их реализации.
Речь Путина в Мюнхене вызвала не только широкий международный резонанс, но и дала надежды на серьезную корректировку внешней политики. Однако этого вновь не произошло. Координация между отдельными ведомствами осталась слабой, кадровая политика – прежней. Подготовка решений и их реализация оставались хаотичными и часто импровизированными.
Путь без цели
Российский внешнеполитический курс в отношении стран постсоветского пространства опирается на значительное количество официальных документов при практически полном отсутствии четких представлений о механизмах его реализации. Нет ответов на многие принципиальные вопросы. Например, нечетко выражено, какие стратегические цели намерена достичь Россия на постсоветском пространстве в целом и в отношении каждой из стран, какую цену, в том числе и финансовую, она готова заплатить и с какими материальными и нематериальными издержками готова согласиться. Отсутствие ответов на эти и другие вопросы приводит к тому, что российская политика носит декларативный характер и подменяется решением второстепенных проблем.
В концепции внешней политики России, которая в июле 2008 года была утверждена Президентом России Дмитрием Медведевым, отмечается приоритетность развития двустороннего и многостороннего сотрудничества со странами СНГ. Однако прочтение документа создает ощущение бесконфликтного развития постсоветского пространства и отсутствия каких-либо проблем в отношениях между странами. Документ не дает ответы на принципиальные вопросы, не в полной мере отражает сложившийся уровень и характер сотрудничества России со странами постсоветского пространства. В частности, многие страны СНГ во внешней политике проводят курс на установление тесного политического и экономического сотрудничества с западными странами, последовательно отдаляясь от России.
Сравнение подходов внешней политики западных стран и российской политики на постсоветском пространстве оказывается не в пользу последней.
Основными проводниками внешней политики в России в последние годы выступают президент, премьер-министр, глава МИДа да еще пара-тройка высокопоставленных чиновников. Именно на них ложится основная нагрузка по разъяснению российских внешнеполитических позиций. Однако заявления первых лиц государства не получают своего развития, не подкреплены практическими делами в силу отсутствия внешнеполитических инструментов. В итоге внешняя политика носит характер точечного удара, рассчитанного больше на пропагандистский, краткосрочный и информационный эффект, нежели на достижение долгосрочных целей.
В арсенале российской политики находился ограниченный набор инструментов. Ориентация на узкий и заангажированный круг политических сил в странах СНГ, упор на протокольные мероприятия, незначительное участие в публичных мероприятиях, где необходимо отстаивать точку зрения и отвечать на острые, а порой и провокационные вопросы, стали визитной карточкой российской внешней политики. Участие работников посольств в различных мероприятиях носит эпизодический характер. Российская дипломатия в странах СНГ занимает выжидательную позицию, предпочитая живой работе кабинетную деятельность, которая требует меньших усилий.
Наконец, нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что работа в странах постсоветского пространства для российских дипломатов остается непрестижной, рассматривается как наименее привлекательный вариант. Желающих вникать в перипетии внутриполитической борьбы в странах СНГ, работать в условиях, которые в бытовом и политическом плане сильно отличаются от европейских стран, немного. Чего не скажешь о западных дипломатах и экспертах, которые активно работают в постсоветских странах, вникая во все тонкости местной политической кухни. Работой в бывших республиках не брезгуют западные высокопоставленные чиновники. Их опыт, политический вес позволяют им устанавливать широкий круг контактов с представителями политической элиты и влиять на проведение внешнеполитического курса.
Работа России с политическими партнерами, с молодежью во многом носит формальный характер, не предполагая достижение конечного результата. Примером могут служить русскоязычные организации в странах постсоветского пространства. Они действуют практически автономно, и российские посольства в лучшем случае знают об их существовании. Однако никакого планомерного взаимодействия, тем более рассчитанного на перспективу, с ними не ведется. Тот же подход при работе с молодежью, работа с которой, как правило, ограничивается содействием в получении образования в представительствах российских вузов или совместных учебных учреждениях. Все мероприятия выдаются за активную работу, которая якобы укрепляет российские позиции в странах СНГ.
Западные страны в постсоветских странах действуют принципиально иначе. Их отличают кропотливая и рутинная работа, активность сотрудников посольств, включая послов, которые не боятся участвовать в конференциях и «круглых столах», давать интервью, разъясняя позицию своей страны по разным вопросам, многочисленные поездки и встречи. Западные эксперты и дипломаты, чья деятельность подкрепляется серьезным финансовым обеспечением, активно работают с неправительственными фондами и институтами, которые проводят многочисленные семинары, конференции с участием высокопоставленных чиновников, депутатов и экспертов.
Так же как и Россия, западные страны уделяют повышенное внимание работе с молодежью. Отличительной особенностью от России являются масштаб и цели данного сотрудничества. Российский подход носит гуманитарную направленность, в то время как у западных стран – прагматичный характер. Технологии здесь уже давно отработаны. Подбираются студенты, которым предоставляется возможность обучения на гранты в стране или за рубежом. Наиболее талантливым и, что самое главное, готовым воспринимать и отстаивать западные идеи и ценности оказывается содействие в получении работы: либо в неправительственных организациях, либо в государственных структурах. Данный путь выращивания кадров требует больших финансовых расходов и длительного периода времени. Однако их эффективность является высокой, поскольку таким образом воспитывается слой управленцев, готовых отстаивать западные интересы.
Сочетание указанных методов, которые дополняют друг друга, дает результаты, которыми западные дипломаты могут по праву гордиться. Меняются президенты и администрации западных стран, одни послы сменяются другими, но неизменным остается курс в отношении стран постсоветского пространства.
Союзников надо создавать
Причины столь разительных отличий в реализации внешней политики кроются в принципиально разных подходах. Первый из них заключается в том, что Россия не занимается созданием своих союзников. Она опирается на узкий сегмент политических сил, считая, что они будут проводить так называемую пророссийскую политику. Остальные политические силы во внимание не принимаются. Второй аспект касается механизмов продвижения внешнеполитических интересов и формирования общественного мнения. Россия реализует свою политику через традиционные механизмы: посольства, переговоры на высшем уровне, не уделяя внимания другим современным инструментам. Так, провозглашая поддержку русскоязычного населения и выступая за развитие русского языка, Россия ограничивается заявлениями и участием в конференциях. Хотя действенными шагами в этом направлении могло бы стать создание культурных центров в постсоветских странах, пропагандирующих русский язык и культуру, и выделение грантов русскоязычным школам. Весьма эффективным может стать разработка программы по снабжению учебной литературой районов компактного проживания русскоязычного населения. Отдельным направлением российской политики могло бы стать развитие неправительственных организаций и фондов, способных оказывать влияние на общественное мнение в формировании позитивного имиджа России.
США уже давно используют эти и другие методы в реализации своих внешнеполитических интересов. При этом американскую сторону не смущает, что многие фонды и институты оказывают прямое влияние на политическую ситуацию и на это тратятся колоссальные суммы, задействовано большое количество экспертов и государственных чиновников.
Третий аспект российской политики касается поиска новых лиц в постсоветских странах. России свойственно поддерживать политиков, которые провозглашают свою приверженность российской дружбе. Они рассматриваются в качестве единственных союзников, даже если их истинные помыслы далеки от деклараций и заявлений. Этот подход к выбору союзников уже не раз сыграл с Россией злую шутку. Необходимо отказываться от устоявшихся штампов и работать в странах СНГ с оппозиционными силами, что с удовольствием делают западные дипломаты. В последние годы стала привычной ситуация, когда после смены власти в постсоветских странах Россия вынуждена практически с нуля выстраивать межгосударственные отношения, тратя на это время и средства.
Таким образом, внешняя политика в отношении стран СНГ требует системной и постоянной работы, нацеленной на достижение конкретных результатов. В противном случае следование устоявшимся подходам, косность и негибкость в реализации внешнеполитического курса будут лишь создавать имитацию активной внешней политики и снизят российское влияние на постсоветском пространстве.
Роль России в странах постсоветского пространства по-прежнему остается высокой. Однако запас влияния, наработанный еще в советское время, постепенно иссякает. По этой причине речь должна идти об изменении механизма реализации внешней политики. Геополитическая мощь России должна подкрепляться эффективным инструментарием. Политика России на постсоветском пространстве должна носить не декларативный характер, говорящий о приверженности добрососедских отношений, а опираться на экономические интересы. Это тем более актуально, если учитывать, что страны Центральной Азии и Кавказа настойчиво ищут пути налаживания экономических отношений со странами ЕС и США. Украина продолжает свое движение в сторону западных стран, настойчиво стучась в двери НАТО. Белоруссия, которая считается одним из надежных союзников России, не торопится упасть в российские объятия, стремясь к развитию отношений с западными странами.
Следует учиться работать в новых условиях, отказаться от схемы «свой – чужой», унаследованной со времен СССР. Необходимо выработать цели и приоритеты внешней политики на постсоветском пространстве, определить, чего Россия хочет добиться от каждого из новых независимых государств. В противном случае постоянный поиск внешнеполитических приоритетов будет приводить к тому, что внешняя политика будет непоследовательной, ее будут отличать громкие заявления и декларации.
Россия до сих пор пребывает в ничем не подкрепленной уверенности, что наличие совместной истории «братских народов» является гарантией сохранения добрососедских отношений. Хотя пример с Болгарией, которую освобождали от турецкого ига русские войска, и исторические связи двух государств не спасли российско-болгарские отношения в 90-х годах прошлого века, не стали препятствием для ее вступления в НАТО. Тот же пример с Югославией, Сербией, Украиной и Грузией, которые реализуют самостоятельный и зачастую недружественный в отношении России курс. Возможно, что России еще придется разочароваться в Белоруссии, ищущей «дружбы» с Западом, который не упустит случая, чтобы задушить в объятиях свободолюбивого «батьку».
В настоящее время российская политика в отношении стран СНГ не является упреждающей. Россия реагирует на уже случившиеся события, мало что предпринимая для их формирования. Исключение составляет лишь энергетическая сфера. Благодаря усилиям В.Путина России удалось предложить постсоветским странам новые проекты трубопроводов в Черноморском регионе, не допустить втягивания прикаспийских стран в проекты, не отвечающие российским интересам. Но это больше была заслуга лично президента, чей авторитет позволил России сохранять за собой лидирующие позиции.
Российская политика требует иных механизмов. Культурные центры, неправительственные организации и фонды, работа со всем спектром политических сил должны получить свое воплощение. Пока же российская дипломатия проигрывает дипломатии западных стран, которая последовательно проводит свою линию, тратя огромные средства и предпринимая значительные усилия