Говоря о проблемах территориально-политического устройства государства, мы имеем в виду вопросы территориальной организации политической власти с условием разграничения полномочий между центральными и местными органами власти. При этом речь идет прежде всего о территориальном распределении властных ресурсов для регулирования всех сфер общественной жизни и решения разнообразных проблем различных территорий.
Проблемы территориально-государственного устройства в конечном итоге связаны с двумя моделями территориальной организации государственной власти – унитарной или федеративной.
Территориально-государственное устройство России на протяжении всей ее длительной истории постоянно менялось. Причем динамика этих изменений была связана с преобладанием одной из тенденций − централизации или децентрализации. И хотя сегодня общемировая тенденция связана с децентрализацией власти, в российском научном сообществе не прекращаются споры вокруг проблемы, какое государство является более эффективным – централизованное или децентрализованное.
Вектор российского политического процесса в условиях выстраивания «вертикали» власти таков, что Россия становится по своему территориально-политическому устройству ближе к унитарному государству, нежели к реальной федерации. При этом усиление процесса централизации власти, в том числе и процесс укрупнения субъектов Российской Федерации, обосновывается именно необходимостью повышения эффективности государственного управления.
Вместе с тем если обратиться к началу нашей постсоветской истории, то практически с 1990 по 1999г. идет период децентрализации государственной власти в России и создания новых автономных территориально-политических образований. С 1990г. идет сложный и противоречивый процесс становления российского федерализма, формирования его конституционных основ, позволяющих организовать единое правовое пространство в государстве и более гармоничное взаимодействие федерального и регионального уровней государственной власти.
Распад Советского Союза привел Российскую Федерацию к глубокому структурному кризису, угрожающему ее целостности. В течение длительного времени угроза распада Российской Федерации была вполне реальной перспективой, преодолеть которую можно было только, идя по пути поиска и построения новой модели федеративных отношений в стране.
Какие же сущностные проблемы решаются и в перспективе могут решаться через изменение модели территориально-политического устройства современной России?
Во-первых, все вопросы, связанные с децентрализацией власти невозможно решить без расширения полномочий территориально-политических единиц государства, каковыми в России являются субъекты Федерации. Во-вторых, децентрализация власти напрямую связана с процессом демократизации, и прежде всего через приближение субъектов государственного и муниципального управления к объектам воздействия и регулирования. Речь идет прежде всего об объектах социальной (больницах, школах и т.д.) и жилищно-коммунальной сфер. Такое сближение властных структур и ресурсов непосредственно с человеком дает возможность «усовременить» формы и методы постоянного общения «демоса» и «кратоса». Это можно было бы назвать постсоветской моделью демократии. В европейских странах именно этот процесс нередко строится на принципе субсидиарности.
В свою очередь построение системы власти и ее функционирование на основе субсидиарных подходов позволяют не просто повысить ее эффективность, но и улучшить качество предоставляемых населению услуг, а также наладить консолидированную ответственность многоуровневой системы власти за конечный результат.
Естественно, такие модели во многом не вписываются в рамки процесса укрупнения субъектов Российской Федерации. Во-первых, нельзя не учитывать то обстоятельство, что в условиях полиэтничности России децентрализация всегда граничит с проблемами этнического сепаратизма, который в конечном итоге может разрастаться до территориально-политического сепаратизма и серьезных этнополитических конфликтов. Примеров этому на территории постсоветского пространства достаточно. Это проблемы территориально-политического статуса Абхазии, Южной Осетии, Карабаха, Приднестровья. Да и чеченский конфликт на территории Российской Федерации во многом связан с процессом децентрализации начала 1990-х годов. Вместе с тем нельзя полностью игнорировать то, что именно модель территориально-политической автономии позволяет лучшим образом учитывать и регулировать социально-культурные и этнополитические проблемы в многонациональной и многоконфессиональной России.
Во-вторых, если и в перспективе будет продолжаться государственная политика по укрупнению субъектов Российской Федерации, а также процесс политико-правового оформления статуса федеральных округов, то сложится многоуровневая система власти, во многом не свойственная традиционной модели государственного управления в России. Такая многоуровневая система власти порождает опасную тенденцию бюрократизации российской системы управления. А это в свою очередь повышает политические риски, связанные с общественным доверием и легитимностью власти.
Обоснования российских политиков процесса укрупнения субъектов Российской Федерации, связанные якобы с необходимостью повышения эффективности использования властных ресурсов в укрупненных регионах для решения социально-экономических проблем, являются достаточно спорными и неоднозначными.
Итак, процессы, связанные с территориально-политической организацией Российской Федерацией, в современных условиях носят противоречивый характер. Вектор этого процесса можно было бы научно обосновать, к примеру, через концепцию политической трансформации. Но современная модель политической стабилизации в России требует иной динамики, связанной прежде всего с политическим развитием и политической модернизацией.
При этом следует иметь в виду, что проблемы территориально-политического устройства затрагивают практически все институты и структуры политической системы России. В этом и кроются все сложности модернизационной модели, так как необходимость учета природно-климатических, социально-экономических, этнонациональных и иных региональных особенностей в Российской Федерации не представляет возможным эффективно использовать в чистом виде устоявшиеся западные модели территориально-политической организации государства.
Николай МЕДВЕДЕВ, доктор политических наук