Интервью с председателем Подкомитета по развитию индустрии безопасности Комитета ТПП РФ по безопасности предпринимательской деятельности Михаилом Алексеевичем Гавриловым.

Охранные услуги играют важную социальную роль в поддержании стабильности общества, правопорядка и безопасности. Но, к сожалению, частные охранные организации, представляя собой малый бизнес, на сегодняшний день значительно отстают от других экономических субъектов по своему сбалансированному развитию, организационному техническому совершенствованию, в вопросах инициатив развития законодательства видовой деятельности. На ваш взгляд, в чём причина такого дисбаланса?

- За 28 лет институт частной охраны претерпел довольно значимые изменения, но при этом и сегодня налицо остаются существенные проблемы, ограничивающие его бизнес и мешающие эффективной работе ЧОО.

Законодательство в отношении частного охранного вида деятельности в свете востребованных преобразований, по большому счету, не получило ожидаемого предпринимательским сообществом должного развития.

Вносимые множественные поправки в Федеральный закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», принятый в 1992 году, не избавили его от существенных противоречий по отношению к месту, роли и деятельности ЧОО. Регламентируя правоотношения в сфере охраны, они, практически, не соотносятся с экономической деятельностью ЧОО, как субъектов малого, среднего предпринимательства, в тоже время, создают им существенные ограничения по сравнению с субъектами МСП в других отраслях и видах деятельности.

Наличие устаревших формулировок и положений, бланкетных и отсылочных норм, правовых пробелов и существенных противоречий не только с нормами внутривидового законодательства, но и с конституционными нормами, гражданского, международного и других отраслей права, обоснованно требуют принятия более совершенного охранного законодательства в России.

Востребованность в новом законодательстве, предполагает не «латание дыр» и совершенствование устаревших положений, а принципиально новых подходов, начиная от унификации понятийных положений, определения правовых основ с функциями последующего их трансформирования и развития в области частной охранной деятельности, определения более конкретных форм в обеспечении охраны, безопасности, общественного порядка, противодействии терроризму, оптимизированных взаимоотношений с субъектами национальной безопасности, другими государственными органами, вплоть до определения механизмов реализации принципиально важных его положений.
Частное охранное сообщество находится уже много лет в ожидании, что новое законодательство упростит и облегчит их работу, избавит от всевозможных разночтений и трактовок его положений, используемых в качестве уловок контролирующими органами. В том числе, должны найти ответы вопросы по формам и процедурам координации взаимодействия с правоохранительными органами, органами исполнительной власти, негосударственными организациями безопасности, другими охранными организациями и их объединениями.

Неопределённость в сложившейся ситуации заключается в том, что при всём понимании сложности обстоятельств, до настоящего времени концептуально не определены подходы к решению явно назревших проблем.

Существенным недостатком является и то, что предложения со стороны частного охранного сообщества инициируются не столь широким его представительством и практически остаются без должного внимания. Частное охранное сообщество, в сравнении с малыми и средними предприятиями других видов деятельности, остаётся разрозненным, а потому и ограниченно воспринимаемым государством. Процесс саморегулирования, который мог бы сыграть значительную роль в создании условий для перехода из видовой деятельности в самостоятельную отрасль, охватывает не более 4,5% ЧОО от их общей численности в России, поэтому сохраняются местечковая привязанность и ограниченность в масштабном восприятии процессов.

В числе значимых проблем остаётся несовершенство правовой основы, регулирующей отношения, возникающие на рынке охранных услуг. Деятельность основных участников этого рынка, в лице охранных организаций, регулируется различными законами, нормы которых изобилуют противоречиями и по разному определяют сферу их деятельности, объекты охраны, правовые возможности по взятию объектов под охрану, формы заключения договорных отношений и др.

Такой подход ведет не только к игнорированию справедливой конкуренции, но и не соблюдению основ гражданского законодательства в отношениях с заказчиками, использованию принуждения их к выбору охраны. Этому способствуют ведомственные нормативные акты, в т. ч. имеющие гриф "Для служебного пользования" и обязательные к исполнению ведомственной охраной, но не являющиеся обязательными для частных охранных организаций и значительной части заказчиков охранной услуги.

Используя административный ресурс и целый ряд других преимуществ, закрепленных в профильном законодательстве, ведомственная охрана существенно препятствует развитию частной охранной деятельности. Так, в настоящее время из 15 министерств и организаций, имеющих право на создание ведомственной охраны, 10 создали свою ведомственную охрану в форме государственных унитарных предприятий, активно занимаются коммерческой деятельностью, освоив уже около 50% охранного рынка.

Не решенным остается не маловажный вопрос - участие частных охранных организаций в социальных проектах ведомств, регионов, муниципалитетов, городов. Это говорит о том, что частные охранные организации не в полной мере воспринимаются администрациями таких уровней, не только как полноценные субъекты МСП, но и в качестве профессиональных структур обеспечивающих охрану имущества организаций и граждан, поддержания безопасности на объектах социального предназначения, общественного порядка на улицах и территориях.

Маловероятным будет предположение, что в регионах проводятся исследования и имеется объективный анализ с содержанием экономической, правоохранительной, профилактической составляющих, не говоря уже о маркетинговых исследованиях рынка услуг с учётом перспектив охранных потребностей и развития возможностей ЧОО.

Подобное отношение прямо либо косвенно не способствует устранению проблем в ценообразовании на частные охранные услуги, финансируемых за счет бюджетных средств, противодействию деструктивному демпингу, устранению деятельности на территориях и объектах регионов, муниципалитетов различных не лицензированных служб безопасности, неформальных охранных организаций, аффилированных фирм и др.

Такое непродуктивное отношение создаёт значительные проблемы легально работающим ЧОО, ставя их в положение субъективной зависимости и ограниченной востребованности, не учитывая, при этом, опасность наступления негативных социальных, экономических и правоохранительных последствий.

В качестве справки, приведу статистику, представленную Генеральной прокуратурой РФ по итогам 2019 года «О состоянии преступности в России»:

  • всего совершено 2 024 334 преступлений (увеличение 1,6%);
  • преступлений террористического характера - 1806 (увеличение 7,6%);
  • преступлений совершенных с использованием огнестрельного оружия, взрывчатых веществ и взрывных устройств - 5 574 (увеличение на 1, 2%);
  • совершенных путем кражи имущества - 774 159 (увеличение 2, 3%). Почти 70% из них приходятся на городские, поселковые и сельские поселения.

По мнению экспертов, при правильно организованной работе, с учётом расширения полномочий охранников ЧОО, можно значительно сократить число проявлений таких опасных деяний.

На сегодняшний день не получили развития механизмы государственно-частного партнерства, которые были внесены в Концепцию долгосрочного социально-экономического развития РФ и Стратегию развития малого и среднего предпринимательства в РФ, как одним из основополагающих инструментов развития региональной и муниципальной инфраструктуры, привлечения инвестиций, повышения качества оказываемых населению услуг.

Принятый Федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально - частном партнерстве в Российской Федерации» в области развития сферы ГЧП, не получил своего должного применения на местах. Не происходит развития институциональной среды, условий для непосредственной подготовки и реализации проектов в регионах и муниципальных образованиях в отношении малых и средних предприятий. Наиболее явными проблемами остаются ограниченность компетенций, отсутствие желания и опыта у региональных и муниципальных администраций по внедрению проектов ГЧП.

Существенное влияние оказывают и законодательные сложности при их осуществлении, в т.ч. низкая правовая защищенность частных инвесторов при реализации проектов, что лишает смысла вкладывать им свои средства в проекты.

Камнем преткновения в осуществлении публичных интересов отчасти становится то, что государственные органы из категории регулятора правовой, экономической, социальной деятельности, не желают переходить в категорию участника проектов ГЧП на равных правах с частными организациями, в т. ч. и по разделению ответственности за их реализацию.

Положение дел с эффективностью ГЧП вряд ли продвинется без осознанности единого понимания партнерами целей и задач сотрудничества, установления узаконенных принципов равного разделения всех рисков и ответственности за осуществление своих действий. Государственные администрации пока не пришли к пониманию, что при продуманном использовании механизмов ГЧП рентабельность проектов выгодна, как для публичной, так и для частной стороны.

В интересах справедливости, хочу заметить, что развитие ГЧП во многом зависит и от предпринимательской стороны. Например, поиск и инициатива расширения перечня объектов, в отношении которых могут заключаться соглашения в рамках ГЧП, могут предлагаться частной стороной. Активное участие в формировании и функционировании площадок по проблемам и потребностям в сфере ГЧП, участие в проведении соответствующих мероприятий на уровне регионов и муниципальных образований, в т. ч. по разработке стандартизированных форм инвестиционных соглашений в рамках реализации ГЧП - проектов, выбора правовых форм взаимодействия, финансового обеспечения, долгосрочных государственных гарантий и др.- вполне приемлемы для частного предпринимательского сообщества.

Говоря о развитии материально-технической базы ЧОО, можно с полной уверенностью констатировать, что сегодня ни одно частное охранное предприятие в Москве, Санкт-Петербурге и др. крупных городах, занимающееся обеспечением охраны важных объектов, невозможно представить без использования современных электронных и технических систем охраны и безопасности.

Их возможности могут не только существенно повышать защищенность объекта, совершенствовать систему охраны в целом, но и оптимизировать работу охранников и дежурных служб ЧОО, сокращать время оперативного реагирования, предотвращать посягательства на охраняемое имущество.

Более передовые и крупные охранные организации и их объединения задействуют совершенные цифровые охранные системы и комплексы, обладающие элементами искусственного интеллекта. За счет этого более гарантированно обеспечивается защита объектов от несанкционированных проникновений, хищений и пожаров, дополнительный контроль за состоянием важных элементов объектов, исправностью систем жизнеобеспечения, работой постов, соблюдением трудового распорядка и дисциплины работниками охраны.
В последнее время, становятся востребованными автоматизированные комплексные устройства, состоящие из нескольких подсистем, конструктивно объединенных в единое целое, что позволяет сочетать системы охранной, периметровой и пожарной сигнализации, видеонаблюдения (интелектуального телевидения), контроля и управления доступом, оповещением, эвакуацией и др.

Уходят из практики, ранее используемые традиционные схемы организации физической охраны, где в качестве основного элемента охраны выступает охранник, сторож или смотритель. С функциями обнаружения нарушителя, оповещения о нарушении в постоянном режиме, контроля пропуска, идентификации и распознанию лиц, предупреждению о возможном несанкционированном проносе имущества, оружия, опасных предметов, надёжно справляются технические средства.

Современный предприниматель в охранной деятельности должен вполне объективно осознавать, что не совершенствуя МТБ, не обеспечивая своё предприятие комплексным оборудованием, специализированным программным обеспечением, службой реагирования, устраняясь от оснащенности постов, не заботясь об экипировке работников охраны – он заведомо ставит его в состояние ограниченной востребованности потребителем, снижения конкурентоспособности, с вытекающими из этого последствиями для своего бизнеса.

Становится заметным, что система государственного регулирования в области охранной деятельности начинает отчасти осознавать, что переосмысление в отношении роли частной охраны необходимо, но, пока перезагрузить себя она не решается. Не первый год профессиональным охранным сообществом активно обсуждаются экономически жизненно важные вопросы ценообразования для охранных услуг при исполнении заказа на охрану объектов государственных, муниципальных органов управления за счет бюджета финансирования. Известно, что в более чем в двадцати субъектах Российской Федерации вопрос ценовой политики разрешился в положительную сторону, но в общем проблема осталась не решённой и вошла в реестр системы проблем российского бизнеса в доклад Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей. В чём суть проблем и какие пути решения целесообразны в данном направлении?

Несмотря на наличие целого ряда проблем, связанных с деятельностью субъектов частного охранного сообщества, можно уверенно говорить о том, что частная охранная деятельность в России сформировалась. Она востребована обществом и это является значительным фактором в её признании государством и его соответствующими ведомствами.

Оценка её заслуг дана директором Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации - главнокомандующим войсками национальной гвардии Российской Федерации генерал армии В. Золотовым в октябре 2019 года в интервью «Парламентской газете». Им было отмечено, что «В настоящее время в России негосударственные структуры безопасности представляют собой уже достаточно стройную систему. Они совершенствуют свою структуру, материально-техническую базу, в соответствии с законодательством, наделены не только обязанностями, но и правом применения физической силы, специальных средств и оружия. Частное охранное сообщество, с его большим потенциалом, безусловно, рассматривается государственными органами как непосредственный участник системных мероприятий в сфере обеспечения общественной безопасности».

Как показала практика, одной из наиболее эффективных форм взаимодействия Росгвардии и правоохранительных органов с частными охранными организациями является их содействие в вопросах охраны общественного порядка.

В качестве значимого положительного примера генерал армии В. Золотов привёл опыт широкого использования услуг ЧОО на прошедшем в 2018 году Чемпионате мира по футболу по обеспечению безопасности на стадионах, международных базах размещения команд участников, тренировочных площадках и не менее важных других объектах инфраструктуры (ежесуточно силами ЧОО в период проведения Чемпионата выставлялось 6334 круглосуточных постов на 236 объектах). В результате слаженных действий Росгвардии, правоохранительных органов и частных охранных организаций уровень безопасности столь важного для нашей страны международного спортивного мероприятия получил самую высокую оценку со стороны мирового сообщества, организаторов, команд-участниц и многочисленных болельщиков.

Вместе с тем, он признал, что действующий закон, регулирующий деятельность ЧОО, принятый в 1992 году, устарел, но отметил, что «В настоящее время специалистами Росгвардии совместно с парламентариями ведётся активная работа по обсуждению конкретных положений новой редакции Закона «О частной охранной деятельности». Вопрос трудоемкий, требующий фундаментальной проработки широкого круга важнейших положений. В первую очередь - правовых основ и полномочий всего круга лиц, которые при выполнении трудовых обязанностей частично или в полном объеме выполняют функции частных охранников или вовлечены в процесс деятельности охранных организаций», «…при подготовке законопроекта весьма важно соблюсти баланс интересов не только всех субъектов охранного сообщества, но и остальных граждан, поскольку любое, даже казалось бы, незначительное расширение полномочий частного охранника может повлиять на ущемление свободы и прав человека, особенно если указанные полномочия касаются применения физической силы, специальных средств и оружия».
От себя я хотел бы отметить, что действительно эта работа ведется, в том числе и в формате Координационного совета при Росгвардии, и в ней принимают участие представители от общественных организаций, эксперты и специалисты, в т. ч. и от объединений работодателей, частных охранных организаций, но процесс настолько затянулся по времени, что «свет в конце этого туннеля» как то смутно стал просматриваться.

Касаясь вопроса ценообразования стоимости закупаемых охранных услуг для государственных и муниципальных нужд, по моему мнению, занижение стоимости услуг, это не новое веление каких то «свалившихся» экономических обстоятельств. Это, в определённой степени, завуалированная форма на фоне кризисного состояния для извлечения определенных выгод, в которой чаще всего используются несовершенство законодательных положений, иногда и без учёта их асоциальной значимости.

Проблема получила распространение и стала носить повсеместный для России характер. Основной причиной является изначально заниженная начальная (максимальная) цена контракта (НМЦК).

Основанием для такого занижения является несовершенство методов её определения, заложенных в действующем законодательстве.
Так, в соответствии с положением части 6, ст.22 Федерального закона от 5 апреля 2013 года №44-ФЗ для её определения и обоснования приоритетным определён для заказчика метод сопоставимых рыночных цен (на основе анализа рынка). Изучая цены на рынке охранных услуг путем их сопоставления, заказчик ориентируется на минимальные показатели и формирует для себя выгодный «средне – рыночный показатель», в т. ч. принимая в расчет цены, которые берутся по необоснованным демпинговым показателям.

При этом внутренняя структура определения цены, которая должна оставлять исполнителю заказа какую-то рентабельность, заказчиком не учитывается.

То есть, уже изначально при проведении конкурсной процедуры складывается ситуация, когда игнорируются положения статьи 37 Конституции России, статей 91,133 Трудового кодекса РФ по отношению МРОТ.

Исправить ситуацию могло бы применение при формировании НМЦК затратного метода определения цены. Однако этот метод при закупках не применяется, т. к. в соответствие с положениями той же самой 22-й статьи №44-ФЗ он может быть применен только в тех случаях, когда другие методы применить не возможно. Получается «замкнутый круг».

Решение этой проблемы в общероссийском масштабе вышло на уровень Правительства Российской Федерации. В ст. 22-й есть упоминание, что при определённых ситуациях, именно ему предоставляются полномочия определения сфер деятельности и соответствующих органов, посредством которых можно устанавливать изменения, дополнения в определении НМЦК.

По данному вопросу по инициативам ТПП РФ, Общественной палаты России, ФКЦ РОС, Союза СРО НСБ в прошедшем году были проведены деловые встречи с представителями соответствующих министерств, подготовлены обоснования, методические материалы, направлены обращения в регионы, письмо в адрес председателя Правительства РФ и даже получены некоторые ответы, но единого понимания и распорядительной установки пока не последовало. Поэтому разъяснительные усилия перенесены в регионы и хорошо, что находят положительное понимание.

Настоящая проблема, с учетом её финансовой составляющей по расходу бюджетов различных уровней не так однозначна. Положительно, что Росгвардия поддерживает в её продуктивном решении частное охранное сообщество.

Безусловно, создание Межведомственной рабочей группы по разработке нормативного правового акта, регламентирующего порядок определения начальной (максимальной) цены контракта при закупке услуг в сфере охранной деятельности и назначение ответственного госрегулятора по данному вопросу, могли бы существенно изменить сложившуюся негативную практику на рынке охранных услуг в пользу частного охранного предпринимательства. Ожидаем реакцию нового Правительства РФ.

Подкомитет по развитию индустрии безопасности в Российской Федерации активно участвует в разработке инициатив совершенствования законодательной базы и правового регулирования, касающихся предпринимательской деятельности малого, среднего предпринимательства.
Значительная часть вопросов, выносимых к обсуждению в ходе различных встреч, нашли место в Реестре системы проблем российского бизнеса для доклада Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей. К числу их следует отнести предложения:
- по введению административной ответственности для должностных лиц органов по контролю в сфере закупок и органов финансового контроля;
- обеспечения возможности участия субъектов МСП в крупных заказах, осуществляемых в рамках Федерального закона №44-ФЗ с использованием механизма по подобию, прописанного в Федеральном законом №223-ФЗ, по участию в закупке, подразумевающей комплекс различных работ и значительного размера обеспечения;
- по совершенствованию нормативного регулирования по предотвращению практики необоснованного демпинга цены аукциона в рамках Федерального закона №44-ФЗ;
- определению конкретных сроков и повышению, в т. ч. финансовой ответственности, за несвоевременный возврат обеспечительного платежа после исполнения государственного заказа;
- о повышении ответственности за неисполнение заказчиком своих обязательств по государственным и муниципальным контрактам;
- обеспечению единого понимания и осуществлению заявленных в законодательных актах мер путем законов прямого действия, что позволит ограничить произвольность регулятивных и иных изменений, дополнений и субъективных решений на ведомственном, региональном, муниципальном уровнях по необоснованному вмешательству в деятельность субъектов малого, среднего бизнеса;
- в целях устранения административных ограничений, непродуктивно влияющих на состояние и развитие частных охранных предприятий, предложено организовать проведение анализа полномочий контролирующих их деятельность органов и их функций с целью устранения необоснованного дублирования, излишнего административного регулирования, упорядочения разрешительных, контрольных и надзорных функций;
- необходимости рассмотрения возможности законодательного ограничения неналоговых платежей, взимаемых многочисленными органами власти, контролирующими и надзорными органами, муниципальными и государственными предприятиями и учреждениями при обращении предпринимателей за получением различных разрешений и справок, получение которых устанавливается нормативными актами и связана с выполнением возложенных на эти органы функциями.

В рамках практической поддержки частного охранного предпринимательства на местах в течение 2020 года необходимо более объективно исследовать реальное его состояние с последующим проведением консультаций, деловых встреч с руководством регионов по принятию конкретных мер.

Подкомитет по развитию индустрии безопасности РФ ведёт активную работу участвуя, как на правах подразделения Комитета ТПП РФ по безопасности предпринимательской деятельности, так и в составе рабочих групп и в качестве членов Комиссии РСПП по безопасности предпринимательской деятельности, Союза СРО НСБ, ФКЦ РОС, Общероссийского профсоюза НСБ в разработках, экспертной оценке, содействии продвижению проектов федеральных законов, постановлений Правительства РФ, методических, программных и других важных документов, касающихся малого и среднего предпринимательства, в первую очередь относящихся к НСБ и мы ценим и считаем приоритетным поддержание обратной связи с предпринимательским сообществом.

Беседовала Маркелова Марина