В связи с подготовкой проекта отдельного Федерального закона «О частной детективной деятельности» Редакция медиа-портала «Хранитель» публикует статью разработчиков проекта закона (Институт проблем безопасности и устойчивого развития) «О приостановлении действия лицензии на частную детективную деятельность» с обоснованием её содержания. Редакция и разработчики полагают, что данная проблема представляет интерес для детективного сообщества.

В соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» (п. 33 ч. 1 ст. 12) частная детективная деятельность отнесена к лицензируемому виду деятельности. Отношения, связанные с осуществлением её лицензирования, регулируются указанным Федеральным законом, часть 4 статьи 1 которого предусматривает возможность устанавливать в законодательстве, регулирующем осуществление отдельных видов деятельности, особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся приостановления действия лицензии.

Предоставляя такую возможность, законодатель вместе с тем, не определил, какие конкретно особенности приостановления действия лицензии могут быть прописаны в профильном законе, их характер, в каком объёме допускается изменение порядка приостановления действия лицензии, установленного статьей 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Вследствие этого на практике нет единообразия при реализации указанной нормы в профильных законах. Нередко вместо установления в них особенностей приостановления действия лицензии, прописывают полностью новый порядок, отменяя тем самым порядок, установленный статьей 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также включают положения, противоречащие действующему законодательству. Это приводит на практике к необоснованному приостановлению действия лицензии, а иногда и прекращению деятельности, и вследствие этого ограничению конституционного права граждан на занятие предпринимательской деятельностью.

Анализ содержания ряда норм и положений Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» позволяет определить общие требования, предъявляемые к установлению в профильном законе особенностей приостановления действия лицензии:

  1. Особенности приостановления действия лицензии могут устанавливаться в профильном законе только в отношении тех видов деятельности, которые указаны в ч. 4 ст. 1 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», и распространяться только на конкретный вид деятельности.
  2. Профильный закон, устанавливающий особенности лицензирования, должен содержать общую норму о приоритете Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» над профильным законом в части, касающейся лицензирования. В ней должно быть подчеркнуто, что к отношениям, связанным с лицензированием данного вида деятельности, применяются положения указанного Федерального закона с учетом особенностей, установленных профильным законом.
  3. Нормы профильного закона, устанавливающие особенности приостановления действия лицензии, являются специальными нормами и поэтому не могут отменять порядок приостановления действия лицензии, установленный в статье 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», или устанавливать новый порядок, не соответствующий общим положениям указанной статьи. Специальные нормы лишь детализируют общие предписания, корректируют временные и пространственные условия их реализации с учетом особенностей того или иного лицензируемого вида деятельности.
  4. Особенности приостановления действия лицензии должны гармонично вписываться в общий порядок приостановления действия лицензии и тем самым способствовать установлению единого порядка в области лицензирования. Вследствие этого они не могут содержать нормы, которые противоречат нормам Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Рассмотрим, как эти общие требования, предъявляемые к особенностям приостановления действия лицензии, реализованы в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» применительно к приостановлению действия лицензии на частную детективную деятельность.

Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» не устанавливает особенности приостановления действия лицензии на частную детективную деятельность. В соответствии с частью 8 статьи 6 (Предоставление лицензий частным детективам) указанного Закона приостановление действия лицензии на частную детективную деятельность осуществляется в порядке, установленном для частной охранной деятельности статьей 11.5 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», что недопустимо.

Во-первых, потому что это противоречит Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности», в соответствии с пунктом 4 статьи 1 которого особенности лицензирования должны устанавливаться в профильном законе для каждого отдельного вида деятельности, к которым относятся частная детективная деятельность и частная охранная деятельность.

Во-вторых, порядок приостановления действия лицензии на частную охранную деятельность, не может быть распространен на частную детективную деятельность и в связи с тем, что он не соответствует порядку, установленному статьей 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Это касается, прежде всего, оснований для принятия решений о приостановлении действия лицензии. В статье 11.5 указанного Закона установлены иные основания приостановления действия лицензии по сравнению с теми, которые предусмотрены статьей 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

В соответствии с частью 1 статьи 11.5 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» основаниями для принятия решения о приостановлении действия лицензии являются выявление лицензирующим органом неоднократных нарушений или грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований, установленных положением о лицензировании.

Согласно статье 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» основаниями для принятия указанного решения являются:

1) привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

2) назначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Сравнительный анализ текстов статей указанных законов свидетельствует о том, что Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» вообще не предусматривает такого основания для приостановления действия лицензии как выявление нарушений, не являющихся грубыми, которое прописано в статье 11.5 профильного закона.

Далее, сам по себе факт выявления грубого нарушения лицензионных требований, также не может служить основанием для приостановления действия лицензии. Для этого требуется соблюдение ряда условий, указанных в статье 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Что касается основания для приостановления действия лицензии, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (назначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований), то о нем в статье 11.5 профильного закона вообще не упоминается.

Изменение оснований приостановления действия лицензии на частную охранную деятельность необоснованно расширяет полномочия лицензирующих органов на принятие указанных решений, создаёт для частного охранного бизнеса дополнительные не вызываемые необходимостью проблемы.

Анализ содержания статьи 11.5 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» свидетельствует и о том, что в ней, прописаны не особенности приостановления действия лицензии, а установлен новый порядок, не соответствующий порядку, установленному статьей 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Об этом свидетельствует, прежде всего, название статей Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», в которых рассматриваются вопросы лицензирования (ст. 6 Предоставление лицензии частным детективам, вместо «Особенности предоставления лицензии частным детективам»; ст. 11.2 Лицензирование частной охранной деятельности, вместо «Особенности лицензирования частной охранной деятельности»).

Это подтверждает и сравнительный анализ статьи 11.5 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и статьи 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», в которых рассматриваются вопросы приостановления действия лицензии.

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ст. 20) устанавливает, в зависимости от основания, следующий порядок приостановления действия лицензии.

В случае, предусмотренном пунктом 1 части 1 статьи 20 указанного Федерального закона, лицензирующий орган, выявивший грубые нарушения лицензиатом лицензионных требований, обязан составить в порядке, установленном законодательством, соответствующий акт, в котором определить срок для устранения таких нарушений. В случае устранения лицензиатом в установленный срок выявленных грубых нарушений лицензионных требований каких-либо правовых последствий (приостановление действия лицензии, привлечение к административной ответственности) для лицензиата не наступает.

Если же лицензиат не устранил в установленный срок грубые нарушения лицензионных требований, то лицензиат привлекается к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубых нарушений лицензионных требований по статье 19.5 КоАП РФ. После вступления в законную силу указанного решения, лицензирующий орган принимает решение о приостановлении действия лицензии, в котором вновь выдаёт предписание об устранении грубого нарушения лицензионных требований. Если и в этом случае лицензиат не устранил грубые нарушения лицензионных требований, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

В случае, установленном пунктом 2 части 1 статьи 20 указанного Федерального закона, лицензирующий орган при выявлении в ходе проверки грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований, содержащих признаки административного правонарушения, предусматривающего административное наказание в виде административного приостановления деятельности (применительно к частной охранной деятельности такое наказание предусматривает ч. 1.1 ст. 20.16 КоАП РФ), направляет соответствующие материалы в суд для рассмотрения. Вступление решения суда о назначении наказания в виде приостановления деятельности, является безусловным основанием приостановления действия лицензии.

Совершенно иной порядок приостановления действия лицензии устанавливает статья 11.5 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

Так, в случае выявления неоднократного нарушения лицензионных требований лицензирующий орган выносит письменное предупреждение с указанием срока устранения таких нарушений. Если в течение указанного в предписании срока лицензиат не устранил нарушения, лицензирующий орган приостанавливает действие лицензии.

Если лицензиат допустил грубые нарушения лицензионных требований, то данный факт является основанием для приостановления действия лицензии. При этом устанавливается срок устранения выявленных нарушений, который не может быть более месяца.

В случае если в установленный срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований, лицензирующий орган, выдавший лицензию, обязан обратиться в суд с заявлением о приостановлении действия лицензии на срок до шести месяцев либо об аннулировании лицензии.

Изложенное наглядно свидетельствует о том, что порядок приостановления действия лицензии на частную охранную деятельность не приемлем для приостановления действия лицензии на частную детективную деятельность. Он должен быть прописан отдельно и устанавливать только особенности приостановления действия лицензии, а не новый порядок.

Основные особенности приостановления действия лицензии на частную детективную деятельность, которые следует прописать в отдельной статье, должны устанавливать:

  1. В чём заключается приостановление действие лицензии применительно к частной детективной деятельности, какие правовые последствия наступают для лицензиата в случае принятия такого решения.
  2. Особенности приостановления действия лицензии применительно к каждому основанию, предусмотренному в статье 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».
  3. Иные, чем установленные в статье 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», сроки приостановления действия лицензии, за исключением сроков, установленных судом при назначении лицензиату наказания в виде приостановления детективной деятельности.
  4. Особенности (при их наличии) обжалования решений должностных лиц о приостановлении действия лицензии.

С учётом указанных общих положений, предлагаем изложить особенности приостановления (возобновления) действия лицензии на частную детективную деятельность в следующей редакции:

«Статья…. Особенности приостановления и возобновления действия лицензии

Приостановление действия лицензии заключается во временном прекращении детективной организацией или детективом исполнения договоров оказания детективных услуг, в процессе осуществления которых были допущены грубые нарушения лицензионных требований, послужившие основанием для принятия решения о приостановлении действия лицензии, а также запрете в течение срока приостановления действия лицензии заключать новые договоры оказания таких услуг.

Действие лицензии приостанавливается лицензирующим органом в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Дополнительным основанием для приостановления действия лицензии является подача лицензирующим органом заявления в суд об аннулировании лицензии.

В случае привлечения лицензиата к административной ответственности за неисполнение предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, лицензирующий орган в течение суток со дня вступления в законную силу указанного решения приостанавливает действие лицензии. При этом лицензирующий орган обязан установить срок устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, который не может превышать одного месяца.

В случае назначения лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензирующий орган, выдавший лицензию, в течение суток со дня вступления в законную силу решения судьи о назначении лицензиату наказания в виде приостановления деятельности, приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.

В случае подачи в суд заявления об аннулировании лицензии лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии на период до вступления в силу решения суда.

Лицензиат обязан уведомить лицензирующий орган об устранении им нарушений лицензионных требований. При получении уведомления лицензиата об устранении выявленных грубых нарушений лицензионных требований лицензирующий орган проводит в течение трех рабочих дней соответствующую проверку.

Право принятия решения о приостановлении действия лицензии предоставляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, руководителю лицензирующего органа, выдавшего лицензию. Решение должно включать в себя название услуг, оказание которых временно прекращается, а также услуг, которые запрещается оказывать в течение срока приостановления действия лицензии.

Срок действия лицензии на время приостановления её действия не продлевается.

Действие лицензии в случаях, предусмотренных пунктом 1 части 1 статьи 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» частью 3 настоящей статьи, возобновляется лицензирующим органом при устранении лицензиатом обстоятельств, послуживших основанием для приостановления её действия, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В случае назначения лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности, действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.

В случае подачи лицензирующим органом заявления в суд об аннулировании лицензии действие лицензии прекращается с момента вступления в законную силу суда об аннулировании лицензии.

Решение о приостановлении действия лицензии может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».

Установление особенностей приостановления действия лицензии в отношении частной детективной деятельности будет способствовать дальнейшему совершенствованию законодательства, как в области лицензирования, так и частной охраны, единообразию правоприменительной практики, сведет к минимуму принятие необоснованных решений о приостановлении действия лицензии на частную детективную деятельность.

В.И. Шестаков