Сыскная деятельность – сравнительно новое явление в российской действительности, тогда как в большинстве зарубежных государств этот вид деятельности осуществляется столетиями и активно развивается. Там сыскная деятельность детально и четко урегулирована законодательством, она более объемна по содержанию, оказываемым услугам, используемым при этом средствам. Зарубежные детективы наделены значительно большими полномочиями по сравнению с их российскими коллегами. Они не только осуществляют сбор информации для эффективного обеспечения предпринимательской деятельности, но и оказывают активное содействие правоохранительным органам в борьбе с преступностью. В целом ряде зарубежных стран частные детективы активно участвуют в расследовании уголовных дел, обладая при этом широкими полномочиями, вплоть до производства отдельных следственных действий.
Десятилетний опыт детективной деятельности свидетельствует, что она востребована в России и потребность в ней возрастает. В настоящее время ее осуществляет около двух тысяч детективов, которые объединились в общероссийскую детективную общественную организацию. Ее необходимость и полезность как для государства, так и юридических лиц, граждан не вызывает сомнения. Являясь частной, коммерческой деятельностью, сыскная деятельность вместе с тем успешно сочетает в себе частные и публичные интересы, так как направлена на создание благоприятных условий для успешного осуществления предпринимательской деятельности, защиту прав и законных интересов граждан, оказания содействия правоохранительным органам в решении стоящих перед ними задач.
Создание цивилизованного рынка детективных услуг и дальнейшее его развитие, повышение эффективности детективной деятельности как разновидности юридической деятельности, требует ее адекватного правового регулирования. Однако в настоящее время нельзя сказать, что эта важная сфера социально значимой человеческой деятельности должным образом урегулирована действующим законодательством. Отсутствие основательной правовой базы, постоянное запаздывание с принятием необходимых законов, не способствует обеспечению экономической безопасности предпринимательской деятельности, решению детективами задач по защите прав и законных интересов граждан. Принятый в 1992 году закон «О частной детективной и охранной деятельности» устарел, так как отражает реалии, которые были характерны для того времени, когда сыскная деятельность в России только зарождалась. Анализ практики его применения более чем за десятилетний период свидетельствует, что в нем имеется немало пробелов, значительная часть норм и положений противоречат друг другу и нормам, содержащимся в других законах, некоторые безнадежно устарели.
Кроме того, с момента принятия закона «О частной детективной и охранной деятельности» существенно изменилось законодательство, составляющее правовую основу сыскной деятельности. За истекший период были приняты новая Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Положение о лицензировании негосударственной (частной) сыскной деятельности, а также новые Административный, Гражданский, Налоговый, Уголовный и Трудовой кодексы. Далее, были внесены существенные изменения в другие законодательные акты, нормы которых реализуются в процессе осуществления сыскной деятельности. В указанном законодательстве принципиально по-иному, чем в законе «О частной детективной и охранной деятельности», решаются многие вопросы, имеющие непосредственное отношение к сыскной деятельности.
Указанные обстоятельства и обусловили необходимость подготовки проекта федерального закона «О негосударственной (частной) сыскной деятельности в Российской Федерации».
Законопроект разработан в целях:
- обеспечения единой государственной политики в сфере частной сыскной деятельности;
- наиболее полного и отвечающего потребностям современной практике урегулирования правоотношений, возникающих в процессе осуществления сыскной деятельности;
- применения в сыскной деятельности института саморегулирования;
- законодательного закрепления полномочий, необходимых детективу для эффективной защиты прав и законных интересов граждан;
- установления более эффективных мер для осуществления действенного контроля и надзора за частной сыскной деятельностью;
- законодательного закрепления единства частного и публичного начала в сыскной деятельности;
- создания благоприятных условий для развития частного сыска в России, приведения законодательства, регулирующего частную сыскную деятельность, в соответствие с действующим законодательством;
- законодательного урегулирования вопросов, касающихся взаимодействия субъектов сыскной деятельности с правоохранительными органами, оказания им содействия в борьбе с преступностью и, прежде всего, терроризмом.
Концепция проекта Федерального закона «О негосударственной (частной) сыскной деятельности в Российской Федерации».
1. В отличие от действующего закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», который регулирует два вида деятельности (охранную и сыскную), предметом правового регулирования данного законопроекта является только сыскная деятельность.
Объясняется это тем, что более чем десятилетний опыт существования общего закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» показал, что назрела необходимость подготовки отдельного закона, регулирующего только частную сыскную деятельность. Обусловлено это тем, что частная детективная и охранная деятельности представляют собой два отдельных, самостоятельных вида деятельности, что прямо закреплено в статье 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Далее, между этими видами деятельности практически нет ничего общего, что давало бы основание регулировать их в одном законе. Детективная и охранная деятельности различны по своему содержанию, характеру, оказываемым услугам, правовому статусу. Различна и их правовая природа. Охранная деятельность в основном нацелена на обеспечение сохранности имущества юридических и физических лиц, защите жизни и здоровья охраняемых граждан, в то время как детективная – представляет собой разновидность розыскной, юридической деятельности, а ее содержанием является сбор сведений в рамках оказываемых сыскных услуг.
Кстати, идея о необходимости подготовки самостоятельного закона о частной детективной деятельности высказывалась законодателем еще в 1991 году.
Так в соответствии с пунктом 4 Постановления Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 года № 1027 – 1 Комитету Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью совместно с Комитетами Верховного Совета РСФСР по безопасности и по законодательству поручалось в двухмесячный срок разработать и представить в Верховный Совет РСФСР проект закона РСФСР «О негосударственных детективных службах в РСФСР». Однако по каким-то причинам это Постановление Верховного Совета РСФСР исполнено не было и в 1992 году был принят закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
Наличие отдельного закона о частной сыскной деятельности целесообразно и с точки зрения юридической техники. В действующем законе «О частной детективной и охранной деятельности» содержится немало отсылочных (бланкетных) норм, что создает серьезные затруднения в их толковании и применении.
2. Учитывая, что в статье 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» частная детективная деятельность получила новое название – негосударственная (частная) сыскная деятельность – законопроект назван: «О негосударственной (частной) сыскной деятельности в Российской Федерации».
3. Предметом правового регулирования настоящего законопроекта является только негосударственная (частная) сыскная деятельность, осуществляемая юридическими лицами (частными сыскными организациями) и детективами (индивидуальными предпринимателями).
Из этого следует, что в предмет правового регулирования данного законопроекта не включена деятельность служб безопасности юридических лиц, направленная на получение информации, необходимой для обеспечения собственной безопасности юридического лица, создавшего такую службу.
Объясняется это тем, что деятельность служб безопасности фактически не имеет ничего общего с частной детективной деятельностью. Правовая природа их деятельности совершенно иная, чем частных детективных организаций и частных детективов.
Службы безопасности не являются юридическим лицами, а их сотрудники индивидуальными предпринимателями, поэтому в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» они не могут осуществлять частную сыскную деятельность, ибо такое право указанный закон предоставляет только юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям и только в форме отдельного, самостоятельного вида деятельности, а не как вспомогательного по отношению к осуществляемой деятельности юридическим лицом, создавшим службу безопасности.
Далее, Службы безопасности не оказывают детективных услуг, а лишь обеспечивают информационную безопасность такого юридического лица, в отличие от детективных организаций и частных детективов не получают лицензию на осуществляемую ими деятельность.
В связи с изложенным, деятельность Служб безопасности не может быть предметом правового регулирования настоящего законопроекта, а в случае необходимости в ее законодательном регулировании, она должна быть предметом самостоятельного закона.
В предмет правового регулирования включено также саморегулирование в сыскной деятельности, то есть самостоятельная и инициативная деятельность ее субъектов, объединившихся в саморегулируемую некоммерческую организацию с целью защиты прав и законных интересов ее членов, установления единых правил и стандартов в сыскной деятельности и осуществления контроля за соблюдением законодательства, регулирующего сыскную деятельность, а также указанных правил и стандартов. Это вызвано тем, что сыскная деятельность и саморегулирование тесно связаны между собой и их регулирование в одном законе целесообразно во всех отношениях.
Структура и основные положения законопроекта.
Законопроект состоит из преамбулы, 9 глав и 52 статей.
В преамбуле определен предмет правового регулирования настоящего закона и его назначение.
Глава 1 (Общие положения) дает основные понятия (частная сыскная деятельность, частная детективная организация, детектив, помощник детектива, детективные услуги, заказчик детективных услуг), определяет правовую основу, задачи и принципы частной сыскной деятельности.
В главе 2 (Сыскная деятельность) определены субъекты сыскной деятельности (детективные организации, детективы), требования, предъявляемые к сыскной деятельности (наличие лицензии, договора на оказание детективных услуг и требования, которым он должен удовлетворять).
В данной главе также дан перечень детективных услуг, оказываемых детективными организациями и детективами.
Наряду с уже имеющимися в действующем законе «О частной детективной и охранной деятельности» услугами в законопроект включены новые детективные услуги, и в частности, сбор сведений, в том числе предметов и документов, по административным и арбитражным делам; выявление по поручению заказчика причин невыполнения долговых обязательств, незаконного использования результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации, нарушений при выпуске ценных бумаг, неправомерных действий при банкротстве.
Отдельная статья этой главы устанавливает ограничения при осуществлении сыскной деятельности, в которой четко прописано, что запрещено детективу, определяет, какие правовые последствия могут наступить для него в случае нарушения этих запретов.
Глава 3 (Правовой статус детектива, его полномочия. Профессиональная подготовка) посвящена определению правового статуса детектива.
Детектив – это индивидуальный предприниматель, осуществляющий частную сыскную деятельность самостоятельно, или в сыскной организации, представляющей собой объединение детективов. Детективом может быть только гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, имеющий юридическое образование, прошедший специальную подготовку для работы в качестве детектива, получивший специальное разрешение (лицензию) и зарегистрировавшийся в установленном порядке в качестве индивидуального предпринимателя.
В случае необходимости детектив или детективная организация могут осуществлять детективную деятельность при помощи наемного сотрудника или сотрудников, в связи с чем возникает необходимость законодательного закрепления института помощника детектива.
При осуществлении частной сыскной деятельности детективной организацией правовой статус детектива принципиально не меняется, он при этом не утрачивает своей самостоятельности, то есть выступает не как работник по трудовому договору, а как равный партнер других детективов, объединившихся в детективную организацию. При этом каждый детектив, состоящий в такой организации, обязан иметь лицензию на сыскную деятельность. Детективная организация осуществляет свою деятельность в соответствии с уставом.
Особое внимание в данной главе уделено полномочиям детектива. По сравнению с действующим законом «О частной детективной и охранной деятельности» в законопроекте этому вопросу посвящена отдельная статья, в которой с учетом нового российского, а также зарубежного законодательства, анализа детективной практики, научных разработок по данной проблематике, значительно расширены полномочия детектива. Это, например, право исследовать предметы и изучать документы с согласия их владельца, осуществлять внешний осмотр транспортных средств и других объектов для получения необходимой информации, истребовать справки, характеристики, иные документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций, которые обязаны предоставлять запрашиваемые документы или их копии, осуществлять действия по закреплению (фиксации) следов события.
Специальная статья в этой главе посвящена профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации руководителей детективных организаций и детективов, которая будет в основном осуществляться негосударственными образовательными учреждениями, имеющими лицензию на образовательную деятельность по подготовке детективов.
Учитывая специфику сыскной деятельности, принципиально важным является положение данной статьи о том, что требование о профессиональной подготовке будет относиться ко всем гражданам, претендующим на занятие сыскной деятельностью, независимо от наличия юридического образования или стажа работы в правоохранительных органах. Вместе с тем, программы подготовки различных категорий граждан, претендующих на работу в качестве детектива, будут существенно разнится как по объему часов, так и по содержанию.
В главе 4 (Использование в сыскной деятельности специальных и технических средств) прописаны вопросы, касающиеся использования в сыскной деятельности специальных и технических средств. В ней, в частности, дан перечень специальных средств, определены условия и порядок их применения. Что касается технических средств, то в данной главе специально установлены гарантии недопущения при их использовании прав и законных интересов граждан, наноситься вред окружающей среде, содержится категорический запрет на использование технических средств, специально предназначенных для получения негласной информации.
Глава 5 (Взаимодействие детективных организаций, детективов с правоохранительными органами) регулирует вопросы взаимодействия детективных организаций с правоохранительными органами. Необходимо отметить, что в действующем законе «О частной детективной и охранной деятельности» эти вопросы практически не затрагиваются, хотя потребность в их правовом урегулировании имеется настоятельная. Этот пробел устранен в данной главе законопроекта. В ней, с учетом сложившейся практики, взаимных интересов правоохранительных органов и детективных организаций, определены предмет и основные направления взаимодействия, взаимные обязательства сторон, порядок обмена информацией. Особое внимание обращено на взаимодействие в сфере оказания содействия правоохранительным органам в борьбе с преступностью и, прежде всего, терроризмом.
В главе 6 (Гарантии правовой и социальной защиты детективов) определены гарантии правовой и социальной защиты детективов. Так детективы наделены правом для защиты своих корпоративных интересов, создавать объединения, профессиональные союзы. При этом специально оговорено, что в случае несоблюдения предусмотренных настоящим Федеральным законом гарантий правовой и социальной защиты детектива виновные в этом несут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
Глава 7 (Контроль и надзор за частной сыскной деятельностью) определяет органы и должностных лиц, осуществляющих контроль и надзор в сфере сыскной деятельности, а также предмет контроля и надзора.
Положения этой главы прописаны в точном соответствии с действующим законодательством, регулирующим порядок осуществления контроля и надзора и, в частности, Федеральными законами: «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора); «О лицензировании отдельных видов деятельности»; «О прокуратуре», закон «О милиции».
Так МВД РФ осуществляет контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий, использованием в сыскной деятельности специальных и технических средств. Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за исполнением законодательства, регулирующего сыскную деятельность.
Глава 8 посвящена вопросам саморегулирования в сыскной деятельности. В ней дано понятие саморегулирования в сыскной деятельности, определен порядок создания саморегулируемой организации субъектов сыскной деятельности, основные направления деятельности и порядок функционирования и осуществления контроля за деятельностью входящих в нее членов, а также прописаны другие вопросы, относящиеся к ведению саморегулируемой организации.
Глава 9 (Заключительные положения) определяет, какие нормативные правовые акты следует признать утратившими силу в связи с принятием настоящего Федерального закона, в какие нормативные акты необходимо внести дополнения и изменения, а также содержит предложение Президенту Российской Федерации и поручение Правительству РФ привести нормативные правовые в соответствие с настоящим Федеральным законом.
В этой же главе определен срок вступления в силу указанного закона.
Законопроект имеет принципиальное значение для дальнейшего хода реформ, проводимых в Российской Федерации, повышения роли негосударственных (частных) детективных организаций в обеспечении безопасности предпринимательской деятельности, охраны правопорядка и борьбе с преступностью. По своему содержанию и духу он отражает баланс интересов личности, общества, государства, частных детективных организаций и детективов, закрепляет сложившуюся практику сыскной деятельности, учитывает криминальную обстановку в стране и направлен на защиту конституционных прав граждан и отечественного предпринимательства, соответствующую их защиту.
Принятие данного закона будет способствовать обеспечению единой государственной политики в сфере частного сыска и тем самым достижению целей, поставленных в проводимой в России административной реформы, развитию малого и среднего предпринимательства, позволит упорядочить нормативную правовую базу детективной деятельности, создать необходимые гарантии соблюдения законности в процессе ее осуществления.
Наличие такого закона создаст реальные возможности осуществления действенного государственного контроля и надзора за частной сыскной деятельностью, необходимые условия для развития цивилизованного рынка детективных услуг, будет препятствовать вхождению в рынок неподготовленных и недобросовестных хозяйствующих субъектов, служить надежной гарантией защиты прав и законных интересов граждан.
Принятие данного законопроекта потребует внесения изменений в закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», а также соответствующих дополнений в Административный, Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный, Уголовно-процессуальный кодексы.
Учитывая, что финансирование органов, осуществляющих контроль и надзор за негосударственной (частной) сыскной деятельностью производится в пределах средств, выделяемых на содержание государственных органов из бюджетов соответствующих уровней, и что суммы лицензионных сборов за выдачу лицензий на сыскную деятельность зачисляются в соответствующие бюджеты, реализация законопроекта не потребует дополнительных никаких материальных и финансовых затрат из федерального бюджета, а, напротив, увеличивает его доходную часть.
Приложение
к проекту Федерального закона «О негосударственной (частной) сыскной деятельности»
Структура законопроекта
Преамбула
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Основные понятия
Статья 2. Правовая основа сыскной деятельности
Статья 3. Основные задачи сыскной деятельности
Статья 4. Основные принципы сыскной деятельности
Глава 2. Сыскная деятельность
Статья 5. Осуществление сыскной деятельности
Статья 6. Субъекты сыскной деятельности
Статья 7. Детективные организации
Статья 8. Детектив (индивидуальный предприниматель)
Статья 9. Перечень детективных услуг, оказываемых детективными организациями и детективами
Статья 10. Договор на оказание детективных услуг
Статья 11. Документирование детективом сыскных действий
Статья 12. Ограничения в сыскной деятельности
Глава 3. Правовой статус детектива, полномочия детектива, помощника детектива, стажера детектива. Профессиональная подготовка
Статья 13. Правовой статус детектива
Статья 14. Приобретение статуса детектива
Статья 15. Приостановление и прекращение правового статуса детектива
Статья 16 Удостоверение и знаки отличия детектива
Статья 17. Правовой статус помощника детектива
Статья 19 Полномочия детектива
Статья 20. Обязанности детектива
Статья 21. Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации руководителей детективных организаций, детективов
Глава 4. Применение детективом физической силы, специальных средств и использование технических и иных средств в сыскной деятельности
Статья 22. Пределы применения физической силы, специальных средств и использования технических и иных средств в сыскной деятельности
Статья 23. Условия применения специальных средств
Статья 24. Применение детективом физической силы
Статья 25. Применение детективом специальных средств
Статья 26. Использование технических и иных средств в сыскной деятельности
Глава 5. Взаимодействие детективных организаций, детективов с правоохранительными и иными государственными органами
Статья 27. Общие положения
Статья 28. Формы взаимодействия детективных организаций и детективов с правоохранительными и иными государственными органами, Права и обязанности детективных организаций, детективов при осуществлении взаимодействия
Глава 6. Гарантии правовой и социальной защиты детективов
Статья 29. Правовая и социальная защита детективов
Статья 30. Общественные объединения детективов
Статья 31. Ответственность за несоблюдение гарантий правовой и социальной защиты детектива
Глава 7. Контроль и надзор за сыскной деятельностью
Статья 32. Контроль за соблюдением субъектами сыскной деятельности лицензионных требований и условий, использованием специальных, технических и иных средств
Статья 33. Надзор за исполнение законодательства в сыскной деятельности
Глава 8. Саморегулирование в сыскной деятельности
Статья 34. Понятие саморегулирования
Статья 35. Предмет саморегулирования
Статья 36. Федеральная саморегулируемая организация
Статья 37. Приобретение статуса Федеральной саморегулируемой организации
Статья 38. Членство субъектов сыскной деятельности в Федеральной саморегулируемой организации
Статья 39. Органы управления Федеральной саморегулируемой организации
Статья 40. Общее собрание членов Федеральной саморегулируемой организации
Статья 41. Постоянно действующий коллегиальный орган управления Федеральной саморегулируемой организации
Статья 42. Единоличный исполнительный орган Федеральной саморегулируемой организации
Статья 43. Специализированные органы Федеральной саморегулируемой организации
Статья 44. Основные направления деятельности Федеральной саморегулируемой организации
Статья 45. Полномочия Федеральной саморегулируемой организации
Статья 46. Правила и стандарты Федеральной саморегулируемой организации
Статья 47. Контроль Федеральной саморегулируемой организацией за сыскной деятельностью своих членов
Статья 48. Государственный контроль и надзор за деятельностью Федеральной саморегулируемой организации
Статья 49. Обжалование действий (бездействия) Федеральной саморегулируемой организации
Глава 9. Заключительные положения
Статья 50. Признание утратившими силу отдельных нормативных актов в связи с принятием настоящего Федерального закона
Статья 51. Приведение нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в соответствие с настоящим Федеральным законом
Статья 52. Вступление в силу настоящего Федерального закона