Частная охранная деятельность в Российской Федерации насчитывает уже второе десятилетие; ее нормативно-правовая база хотя и не удовлетворяет все заинтересованные структуры (что, по-видимому, в принципе недостижимо), однако является достаточно разработанной. Тем не менее отдельные стороны контроля органов власти за деятельностью частных охранных предприятий на практике вызывают непонимание и взаимное противодействие такой степени остроты, что в последние годы стала весьма обычной практика обращения руководителей коммерческих структур с исковыми заявлениями в арбитражный суд и с жалобами в прокуратуру. Как правило, предмет этих обращений – превышение (действительное или мнимое) работниками милиции (чаще всего – ее лицезионно-разрешительных подразделений) своей компетенции при проведении проверок.

ГУООП СОБ МВД России и РУВД г. Москвы в своих нормативных правовых актах (рекомендациях, указаниях и т.д.) неоднократно и в различных аспектах (в том числе с учетом изменений действующего законодательства) обращались к этой проблеме. Однако на сегодняшний день она далека от разрешения, что подтверждается и рядом неблагоприятных для органов внутренних дел судебных решений, которые будут рассмотрены далее. Собственно, и судебные акты, разрешившие арбитражные дела в пользу ответчика (т.е. органов внутренних дел), косвенно свидетельствуют о взаимном непонимании, которое нередко складывается между проверяющими и проверяемыми и которого можно было бы избежать, если сотрудники лицензионно-разрешительных подразделений в состоянии были бы по существу ответить на вопросы о пределах своей компетенции, не доводя дело до судебных разбирательств.

То, что проблема пределов компетенции при проведении органами внутренних дел проверок охранных структур сохраняет свою остроту (несмотря на все вышедшие в свет рекомендации и указания, а также вступившие в законную силу судебные акты), подтверждается и данными социологического опроса, проведенного в январе-июле 2004 г. в г. Москве и Московской области и охватившего руководителей 251 частного охранного предприятия. Почти каждый второй респондент (117 чел.)* высказал мнение, что в отношении возглавляемой им структуры сотрудниками органов внутренних дел при проведении проверок допускался выход за пределы компетенции, предоставленной законом. Эта точка зрения далеко не всегда находила объективное подтверж­дение в ходе дальнейшего интервьюирования и анализа доступных исследователям документов, однако сама по себе она весьма показательна и свидетельствует об актуальнос­ти усилий, направленных на укрепление законности и достижение взаимопонимания в этих вопросах.

Далее будут рассмотрены претензии руководителей охранных предприятий к конкретным позициям предполагаемого выхода проверяющих за пределы компетенции, определенные действующим законодательством применительно к контролю органов внутренних дел за частной охранной деятельностью. Выдержки из судебных актов сопровождаются указанием на номер арбитражного дела (по реестрам арбитражного суда г. Москвы и Федерального арбитражного суда Московского округа).

 

1. Отсутствие нормативных оснований для проведения проверки. Это весьма редкое явление и, соответственно, нечастая претензия (в нашем исследовании она зафиксирована всего 8 раз), причем при предметном анализе во всех случаях расценена как необоснованная). Однако если уж она имеет место, то предприятия, усматривающие такое нарушение, порой предпринимают самые активные меры для признания незаконными действий сотрудника ОВД и аннулирования результатов подобных проверок – вплоть до одновременного обращения в МВД России, прокуратуру и суд. Нужно учитывать, что, как правило, заявители полагают, будто действия проверяющих вступают в противоречия с требованиями постановления Правительства РФ от 14.08.2002 г. № 600. Так, в судебном решении по делу № Ф40-31925/03-17-358 сказано:

«Заявление мотивировано тем, что до проведения данной проверки за период 2002 года заявитель проверялся ответчиком 10 раз, и проведение проверки является нарушением требований п. 2 ст. 8 Постановления Правительства РФ от 14.08.2002 г. № 600, в соответствии с которым такая проверка должна проводиться не чаще одного раза в 2 года, проверка проводилась на основании жалобы на действия сотрудника заявителя, однако проверялись не действия данного сотрудника, а вся деятельность заявителя по выполнению лицензионных требований и условий.

Ответчик против заявления возражал, указывая, что оспариваемые действия соответствуют действующему законодательству.

Суд, рассмотрев материалы дела, выслушав доводы представителей сторон, считает заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Указанные заявителем требования, предусмотренные частью второй п. 8 упомянутого Положения (л.д. 65) относятся к плановой проверке, а в данном случае на основании части пятой этого пункта Положения проводилась внеплановая проверка заявителя в связи с поступлением жалобы от гр-на Савина О.Е. на неправомерные действия сотрудника заявителя (л.д. 63). В этом случае ответчик вправе был провести проверку даже при наличии того обстоятельства, что ранее в течение двух лет деятельность заявителя неоднократно проверялась.

В соответствии с частью первой данного пункта как плановые, так и внеплановые проверки производятся в целях контроля за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий. В связи с этим суд считает необоснованным довод заявителя о том, что ответчик должен был проводить проверку только по жалобе и не вправе был проверять осуществление заявителем лицензируемого вида деятельности.

В связи с этим оспариваемые действия ответчика по проведению проверки являются правомерными.»

 

Таким образом, при проведении внеплановой проверки охранного предприятия* необходимо проверять соблюдение им как лицензиатом всех без исключения лицензионных требований и условий, а отнюдь не ограничивается предметом той информации, которой была инициирована проверка (обычно это жалобы физических и юридических лиц на нарушение их прав и законных интересов персоналом охранного предприятия).

 

Необходимо учитывать, что контролируемая структура может считать незаконной проведение проверки в части оборота оружия, используемого в охранной деятельности, если при этом проверяется что-либо, кроме документации, связанной с оружием и патронами (например, истребуются договоры об оказании услуг и соответствующие инструкции).

Судебным решением по делу № Ф40-21415/03-94-229 установлено: «Заявитель считает, что проведенная проверка является незаконной, так как наряду с проверкой соблюдения порядка приобретения, учета, хранения, ношения и использования огнестрельного оружия и специальных средств, сотрудниками ОЛРР были проверены договоры с клиентами и Инструкция к ним, что свидетельствует о том, что проверка является проверкой соблюдения истцом лицензионных требований и условий, которая по своему содержанию шире, чем проверка наличия, хранения и учета оружия, кроме того, оспариваемая проверка не является плановой, а законные основания для внеплановой проверки у ответчиков отсутствовали.

Заявление... не подлежит удовлетворению. Как усматривается из материалов дела, проверка была поведена инспектором ОЛРР ОВД... совместно со старшим инспектором МОЛРР УВД... Согласно п. 34 Положения об УВД..., к его основным задачам отнесены функции организации работ по осуществлению контроля за соблюдением установленных законодательством правил оборота служебного и гражданского оружия, боеприпасов согласно п. 37 Положения об ОВД..., к его основным задачам отнесены функции по организации работ по осуществлению контроля за соблюдением установленных законодательством правил оборота служебного и гражданского оружия, боеприпасов. ... Проверка проводилась в соответствии с инструкцией о порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью, утвержденной Приказом МВД России от 22.08.92 № 292*... При изложенных обстоятельствах... заявление о признании незаконными действий ОВД... и УВД..., отразившихся в проведении проверки..., является необоснованным».

Следует знать и постановление по делу № Ф40-11837/03-92-142, где рассмотрен аналогичный вопрос. Суд констатировал: «Доводы заявителя о том, что отдельные замечания... не относятся к обороту оружия, не могут быть приняты во внимание, поскольку это противоречит ФЗ «Об оружии», закону РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ», положению и лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности, утвержденному постановлением Правительства РФ от 14.08.02 № 600... ЗРФ «О частной детективной и охранной деятельности» содержит раздел № 5, который регламентирует применение оружия при осуществлении частной охранной деятельности, а также другие отдельны статьи, касающиеся вооруженной охраны и т.д.; положение о лицензировании (п. 4в) относит к числу лицензионных требований соблюдение лицензиатом требований нормативных актов РФ, регламентирующих их деятельность, а также оборот оружия и специальных средств в неразрывной связи. Таким образом, нормативные акты, нарушение которых допустил заявитель, относится к числу регламентирующих оборот оружия».

Итак, при осуществлении проверок охранных предприятий следует исходить из того, что сотрудники органов внутренних дел отнюдь не выходят за пределы своей компетенции, если проверяют договоры о вооруженной охране (а равно и иные договоры, дабы убедится, что по ним ЧОП, имеющий оружие, действительно не предусмотрел его использовании, тем более с нарушением законодательных требований).

Причем даже если проверка осуществляется только в части оружия, в акт провеки в соответствии с п. 10 Положения о лицензировании следует указывать все (а не только касающиеся оружия) выявленые нарушения лицензионных требований и условий.

 

2. Нарушение порядка уведомления о предстоящей поверке. Его отметили 12 опрошенных (т.е. каждый десятый). Надлежит неукоснительно исполнять установление п. 8 Положения о лицензировании в части уведомления лицензиата о предстоящей плановой проверке за 3 дня. Однако следует принимать во внимание и постановление Федерального арбитражного суда № КА-А40/10088-03, в котором написано: «Незаконность проведенной проверки... заявитель связывает с тем, что проведение указанной проверки является внеплановым, однако у ответчиков отсутствовали предусмотренные положением о лицензировании основания проведения внеплановой проверки... Суд исходил из того, что, действительно, ответчиками была проведена плановая проверка устранения нарушений, выявленных при первоначальной проверке... Заявитель указывает, что первоначальная проверка не являлась плановой, так как заявитель не был уведомлен о ее проведении за 3 дня..., а также отсутствуют ссылки на плановый характер проверки в акте проверки... Однако неуведомление лицензирующим органом лицензиата о предстоящей плановой проверке за 3 дня, как это предусматривает п. 8 Положения, не может свидетельствовать о незаконности самой плановой проверки. Также не может этого подтверждать и отсутствие в акте проверки ссылки на ее плановый характер».

Разумеется, этот фрагмент судебного акта не избавляет органы внутренних дел от надлежащего уведомления о предстоящей проверке. Нельзя забывать, что хотя при его отсутствии сама проверка автоматически не становится незаконной, охранное предприятие вправе обжаловать бездействие органов внутренних дел (т.е. неуведомление лицензиата).

Образец уведомления нормативно не предусмотрен; на местах, как правило, составляются свои. В качестве примера можно привести образец, разработанный в ОЛРР ОВД Пресненского района г. Москвы.

 

3. Нарушение периодичности при поведении проверки. По мнению 29 опрошенных (т.е. приблизительно каждого четвертого), инспекторы выходят за пределы своей компетенции, осуществляя проверки слишком часто. Однако подобную реакцию на проверки можно объяснить исключительно неосведомленностью респондентов, поскольку изучение актов проверок показало, что 43 возглавляемых ими предприятия (иначе говоря, практически все) имели в собственности оружие, а значит, в соответствии с п. 93 Инструкции приказа МВД РФ № 288-99 г. подлежали как минимум ежеквартальной проверке. Необходимо исходить из того, что максимальная периодичность проведения проверок в части оборота оружия нормативно не установлена, а поэтому должна определяться с учетом обстоятельств, изложенных в п. 91 Инструкции (проведения профилактических и иных специальных мероприятий, рассмотрения заявлений, жалоб и сообщений граждан и т. д.). Так, в постановлении Федерального арбитражного суда № КА-А40/2073-04 сказано: «Частное охранное предприятие обратилось с заявлением об оспаривании действий сотрудников УВД, выразившихся в проведении проверки... на предмет хранения мест размещения оружия и патронов. Проведение такой проверки предусмотрено пунктами 91, 93 Инструкции, утвержденной приказом МВД РФ № 288.

Основанием для производства конкретной проверки явился план проведения специальных мероприятий антитеррористической деятельности, осуществляемых ГУВД г. Москвы, что обществом не опровергнуто.

По результатам проверки в соответствии с пунктом 55 приложения к упомянутой инструкции составлен акт.

При составлении этого акта возражений обществом не заявлено.

...Доказательств, свидетельствующих о том, что в результате проверки хранения и мест размещения оружия нарушены права и законные интересы общества, заявителем не представлено.

Поэтому правовые основания для признания действий сотрудников УВД... незаконными... отсутствуют».

При проведении проверок в части оборота оружия нужно исходить из того, что регламентирована лишь минимальная частота этих акций, и визит инспекторов чаще раза в квартал не ущемляет никаких прав и интересов охранной структуры.

 

4. Проведение проверки ненадлежащими лицами. Поч­ти каждый десятый респондент (11 чел.) высказал мнение, будто проверку осуществляли сотрудники, в чью компетенцию это не входит (например участковые), либо те, кто в одиночку не мог производить эти действия. В связи с одним из подобных судебных исков в решении арбитражного суда по делу № А40-30596/03-92-370 указано: «Довод истца о том, что проведение проверки одним сотрудником ОЛРР без сотрудников других подразделений ОВД противоречит наставлению по организации контроля органами внутренних дел за частной охранной и детективной деятельностью, утвержденному приказом МВД РФ от 31.12.99 г. № 1105..., поскольку совместно с сотрудниками других подразделений ОВД проводится проверка соответствия оказываемых охранных и детективных услуг видам, предусмотренным законодательством РФ, а не контроль за оборотом оружия».

Важно помнить, что инспектор, который контролирует оборот оружия в предприятии, тем самым осуществляет проверку соблюдения лицензионных требований и условий, а значит, должен отразить в акте проверки все выявленные нарушения таковых (даже если они не связаны с оружием). Приступая к проверке, он должен предъявить письменное предписание, при необходимости обратив внимание проверяемых на то, что в его компетенцию входит контроль за «соблюдением правил частной детективной и охранной деятельности» (п. 3 предписания, форма которого утверждена приложением № 54 к названной инструкции).

Особенно часто сомнения руководителей частных охранных структур сопряжены с визитами участковых, а также сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы по месту нахождения объекта. Впрочем, практике известны случаи, когда в судебных исках фигурируют сотрудники из ОЛРР по месту нахождения учетного дела (т.е. лица, чье должностное положение заведомо известно проверяемым). Руководители коммерческих структур усматривают нарушение в том, что либо их специальные звания, указанные соответственно в служебном удостоверении и предписании, не совпадают, либо в том, что не все проверяющие, поименованные в акте проверки, поставили в нем свою подпись. Безусловно, подобные факты не желательны. Новое предписание оформляется незамедлительно после присвоения очередного специального звания, чтобы не вызывать у проверяемых сомнений в том, что перед ними лицо, наделенное необходимыми полномочиями. Если по результатам проверки оборота оружия в акте отражаются замечания в части иных лицензионных требований и условий, а руководство ЧОПа выражает сомнения в компетенции проверяющих, работники милиции поступают правильно, повторно предъявляя предписание и обращая внимание проверяемых на следующий фрагмент: «предоставлено право... контролировать... соблюдение правил частной детективной и охранной деятельности».

Что касается отсутствия подписи одного (или нескольких) поименованных в акте проверяющих, то нужно учитывать следующее. На практике весьма обычны ситуации, когда обширный материальный и временной объем проверки диктуют желательность совместных действий нескольких инспектирующих должностных лиц. Однако не всегда оперативная обстановка позволяет всем им участвовать в проверке от начала и до конца.

Если инспектор по распоряжению руководства органа внутренних дел убывает на другие задания, оказав главному проверяющему требуемое содействие, но до того, как принято решение по проверке, он, соответственно, не ставит свою подпись в акте. Никакого нарушения здесь нет. По арбитражному делу № А40-17891/03-96-183 истцом высказывалось мнение, будто один проверяющий был некомпетентен подписать акт, составленный от имени двух проверяющих. Отклоняя этот довод как не имеющий доказательственной силы, суд тем самым подтвердил правомерность такого аргумента ОВД: «Форма акта проверки утверждена Приложением № 55 к Инструкции, утвержденной приказом МВД РФ № 288-99 г. Образец документа начинается словами: «Мною (Ф.И.О. проверяющего) ... (лишь в скобках даны варианты множественного числа – «нами» и «проверяющих»). Из этого следует, что должностные лица ОВД вправе составлять и подписывать этот неправовой акт государственного органа единолично». Таким образом, при возникновении конфликтов по изложенному поводу следует иметь в виду, что отсутствие подписи второго (третьего и т.д.) проверяющего не ущемляет прав и законных интересов ЧОПа, поскольку одного проверяющего и его подписи достаточно для того, чтобы в соответствии с п. 92.4 Инструкции считать составленный документ письменным предписанием обязательным для исполнения.

 

5. Проведение проверки в присутствии ненадлежащего лица. По мнению опрошенных, это нарушение встречается редко (его упомянули лишь 7 чел. из 117). В действительности, как показало изучение 535 актов проверок, примерно в каждом десятом (55 из них) в качестве присутствующих поименованы ненадлежащие лица (охранники, старшие смен и др.).

В соответствии с п. 192 вышеназванной инструкции, осмотр помещений, зданий и сооружений осуществляется в присутствии руководителя юридического лица либо его заместителя, а осмотр оружия и патронов – в присутствии лица, ответственного за их сохранность. Однако эти установления вступают в противоречие с федеральным законодательством – в том числе со ст. 40 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» (а именно такую форму имеет большинство частных охранных предприятий), где сказано, что только единоличный неисполнительный орган общества (на практике он чаще всего называется генеральным директором) действует без доверенности, от имени общества, в том числе представляет его интересы. Поскольку на практике весьма часто приходится иметь дело с проверкой объектов, куда руководителю предприятия затруднительно прибыть, чтобы лично присутствовать при проверке, имеет смысл заранее предоставить предусмотренную законом доверенность тем лицам, которые будут представлять интересы предприятия при проверке на объектах. Если этот вопрос оговаривается заранее, никаких разногласий, как правило, не возникает, и до исков и жалоб дело не доходит.

 

Изложение в акте проверки предписаний, не соответствующих нормативным требованиям.

 Такая претензия встречается в ответах 88 человек, т.е. трех четвертей респондентов, причем этот высокий показатель во всех случаях нашел подтверждение при изучении актов проверок возглавляемых ими предприятий. Более того, предписания, не соответствующие нормативным требованиям (таковые зафиксированы в 243 актах) нередко адресовались тем охранным структур, чьи руководители не высказывали подобных замечаний (причем ряд предписаний можно расценить именно как выход проверяющих за рамки компетенции, предоставленной им законом).

Так, имеют место проверки «безоружных» ЧОПов в части соблюдения ими требований законодательства, регламентирующего частную охранную деятельность, без извещения не менее чем за три дня либо чаще одного раза в два года (при отсутствии оснований для внеплановой проверки, определяемых постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2002 г. № 600).*

Кроме того, необходимо определять содержание проверки исходя из п. 1 ст. 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», в соответствии с которым контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществляется лицензирующими органами в пределах их компетенции. Положениями о конкретных органах внутренних дел на них возложены определенные функции в рассматриваемой части. Например, ОВД может в соответствии с таким положением осуществлять контроль за соблюдением установленных законодательством правил оборота оружия и боеприпасов, а контроль за соблюдением правил частной охранной деятельности в его компетенцию может не входить. Соответственно и проверка, осуществленная вне рамок такой компетенции, будет считаться незаконной.

Сказанное касается и санк­ций, принятых по ее результатам. Так, в постановлении арбитражного суда по делу        № А40-11239303121-140 сказано: «Мною, старшим инспектором... УЛРР ГУВД г. Москвы, вынесено заключение о приостановлении действия лицензии. Заключение утверждено заместителем начальника ГУВД г. Москвы... Положение об УЛРР ГУВД г. Москвы не предусматривает соответствующих полномочий для принятия решения о приостановлении действия лицензии. Указанное Положение... предусматривает право Управления на осуществление контроля за частной детективной и охранной деятельностью, проведение проверок, выдачу предписаний об устранении нарушений с указанием конкретного срока, подготовку представлений для ГУВД о вынесении письменных предупреждений или аннулирования лицензий».

Понятно, что в случае выхода проверяющими за пределы своей компетенции даже обоснованное по своей сути решение может быть признано незаконным.

Недопустимо также проведение проверок по предмету ведения иных органов государственной власти и органов местного самоуправления (как об этом и говорит ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»). Так, в 15 изученных актах проверок были зафиксированы ссылки на нарушение трудового законодательства в виде работы персонала проверяемого предприятия в течение смены, по своей продолжительности превышающей сутки либо двое. Еще чаще (в 31 акте) наличествовали замечания в части страхования охранников (во исполнение ст. 19 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»).

Однако нельзя забывать, что этот нормативный правовой акт не имеет статуса федерального закона и по ряду позиций вступает в противоречие с федеральным законодательством. В частности, согласно ст. 210 Трудового кодекса РФ защита законных интересов работников на основе обязательного социального страхования принадлежит к числу основных направлений государственной политики в области охраны труда. Обязательное социальное страхование работников относится к обязанностям работодателя и регламентировано ст. 212 Трудового кодекса РФ. В соответствии с его ст. 353 государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех организациях на территории Российской Федерации осуществляют органы Федеральной инспекции труда. Таким образом, работники органов внутренних дел не могут и не должны осуществлять контроль за соблюдением трудового законодательства в охранных структурах. Они могут лишь взаимодействовать с органами Федеральной инспекции труда в порядке ст. 365 Трудового кодекса Российской Федерации. При этом координация деятельности по вопросам соблюдения законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, возложена этой статьей именно на Федеральную инспекцию труда. Обращаться в этот орган необходимо, если в процессе проверки обнаружены явные нарушения трудового законодательства, однако нельзя забывать, что проверки осуществляются органами внутренних дел исключительно на предмет соблюдения лицензионных требований и условий, исчерпывающий перечень которых приведен в п. 4 Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности.

Учет предложенных рекомендаций, в значительной мере основанных на новых судебных актах, на наш взгляд, поможет директорам ЧОПов избежать типичных ошибок, встречающихся в последнее время при осуществлении контроля за частной охранной деятельностью с целью предупреждения противоправных действий в этой сфере.

Журнал "Охранная деятельность" 2004, №8

Дорогие читатели, статьи в разделе «Охранная деятельность» публикуются на Интернет-портале с сокращениями. Полную версию уже опубликованных, а также много других интересных профильных статей вы можете прочитать в ежемесячном печатном журнале «Охранная деятельность». Подписку на него можно оформить, перейдя по следующей ссылке: http://www.psj.ru/saver_people/detail.php?ID=8038