Название к данной статье я выбрал по аналогии с передачей на "Эхе Москвы", которая выходит со 2-го февраля 2006 года. Ведущий Сергей Корзун беседует с приглашенными известными персонами прямо, открыто - без дураков.
Почему и мне не задать свои непростые вопросы, прямо и открыто некоторым специалистам и чиновникам, связанным с правовым регулированием в негосударственной сфере безопасности. Опасность заключается в том, что опыт общения с некоторыми из государственных служащих показывает их полную закрытость и нежелание отвечать на неудобные вопросы. Но по-другому уже не могу я. Поэтому пользуясь действующими нормами права, рассчитываю в течение 30 суток получить ответы на поставленные вопросы и опубликовать их на сайте Хранителя.
Прошла неделя после публикации на нашем сайте Приказа МВД России от 18.06.2012 N 589 "Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за частной детективной (сыскной) и охранной деятельностью ... Согласно этого документа органы полиции вправе проводить проверки соблюдения лицензионных требований и правил оборота специальных средств и оружия. В приказе прописаны и условия приостановления и полного лишения лицензии частных охранных предприятий.
http://www.psj.ru/saver_people/detail.php?ID=72191
Кажется данный документ не вызвал никакой реакции у детективов и руководителей частных охранных организаций. Заняты, наверное были подготовкой детей к школе, конец месяца, да и уже притупилась реакция на подобные нормативные опусы. Только меня продолжают мучить вопросы о правомерности отдельных положений и их обоснованности. Поэтому я и решил обратиться в первую очередь к экспертному сообществу негосударственной сферы безопасности, к правоведам государственных органов власти по их компетенциям, а так же к разработчикам данного Административного регламента, что бы получить квалифицированные ответы на возникшие вопросы. Мне это необходимо прежде всего как преподавателю читающему курс государственного контроля и защиты хозяйствующих субъектов в ходе проверочных мероприятий. Еще более мое любопытство подогревает судебная практика, которая сегодня разворачивается вокруг вопросов о правомерности внеплановых проверок и принимаемых мерах по ликвидации частных охранных предприятий. Думаю все эти вопросы будут интересны и экспертному сообществу Общественной палаты, которая осуществляет контроль за деятельностью полиции в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации".
Произошедшие в Российской Федерации значительные преобразования в сфере государственного устройства, в структуре социально-экономических отношений, активно способствуют развитию и качественному изменению государственного контроля. Следует отметить, что контроль в юридической науке рассматривается либо как функция государственного управления, либо как специфическая деятельность государственных органов. Кроме того, высказываются позиции, что контроль выступает как метод управления и как способ обеспечения законности и дисциплины. Контроль как самостоятельная функция может рассматриваться и в аспекте контроля гражданского общества над деятельностью государственных органов. Все это многообразие подходов позволяет далеко неоднозначно трактовать государственные функции по обеспечению контроля за сферами экономической деятельности (хозяйствующими субъектами). Если принять во внимание, что основным назначением функций демократического государства выступает установление эффективного механизма государственного управления в интересах общества. На решение этой важнейшей задачи был направлен Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Может показаться парадоксальным но этот закон принимался одновременно с хорошо известным 272-ФЗ.
Федеральный закон N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" разработан и принят во исполнение Указа Президента РФ "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности", согласно которому предусмотрено усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля. В этой связи особую роль играет вопрос об изменениях в порядке осуществления государственного контроля в отношении разнообразных субъектов указанных правоотношений, так как они призваны упорядочить осуществление функций государственного контроля органами исполнительной власти и их должностными лицами, имеющими соответствующие полномочия. Именно в законе о защите прав юридических лиц в концентрированном виде было дано определение государственного контроля (надзора) как «- деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора, федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ).
Из этой дефиниции любой студент юридического факультета легко выделит субъекты и объекты государственного контроля, определит предметную область. Следует сказать, что разделение контроля по субъектам с учетом объектов контроля является условным, так как один субъект может оказывать контролирующее воздействие в разных сферах. И в то же время, один объект могут контролировать несколько субъектов. В этой связи неоспоримыми остаются вопросы предметной области контроля. Предметом государственного контроля является соблюдение требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Приказ МВД России от 18.06.2012 N 589 "Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за частной детективной (сыскной) и охранной деятельностью в Российской Федерации" предметом государственного контроля является установление:
- соответствия деятельности лицензиата, его работников и оказываемых услуг требованиям нормативных правовых актов, регламентирующих частную детективную (сыскную) и охранную деятельность, а также оборот оружия и специальных средств;
- полноты и достаточности принимаемых лицензиатом мер по соблюдению указанных требований и по исполнению предписаний об устранении выявленных нарушений.
Мне не понятно, почему из определения полностью исключено законодательство о частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации, а акцент делается на нормативные правовые акты?
Вторая несуразность, явно противоречащая 294-ФЗ это объективная сторона. Государственный контроль (надзор) осуществляется в отношении деятельности юридических лиц, их руководителей и иных должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, их уполномоченных представителей (законом все объединено под - юридические лица, индивидуальные предприниматели).
Если в приказе МВД объектами выступают лицензиат, его работники и оказываемые услуги то появляется явное противоречие Закону.
Попробуем разобраться в данной коллизии.
Лицензиат - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию. В нашем случае это детективы и частные охранные организации. Именно они в соответствии со ст. 1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» оказывают на возмездной договорной основе услуги физическим и юридическим лицам, в целях защиты их законных прав и интересов.
Из этого следует, что все остальные юридические лица и частные предприниматели, нарушающие действующее законодательство не подлежат государственному контролю?
Вопрос. Насколько это соответствует ст. 2, Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 25.06.2012) "О полиции" определившей основные направления в деятельности полиции, а именно;
- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
- контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;
- контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности.
Не менее абсурдна, на мой взгляд, позиция в отношении работников лицензиата.
Работник — субъект трудового права, физическое лицо, работающее по трудовому договору у работодателя. Правовое положение работника определяется трудовым законодательством, трудовым и коллективным договорами. Статья 353. (Трудового кодекса Российской Федерации" от 30.12.2001 N 197-ФЗ ) определяет что «Государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права осуществляется федеральной инспекцией труда в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
В данном случае право государственного контроля за трудовыми отношениями работника и работодателя их правовым положениям принадлежит другому государственному органу. А это противоречит одному из основополагающих принципов государственного контроля, а именно, «разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля…».(ст. 3, Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля")
Контрольная функция, как указал Конституционный Суд РФ в Постановление от 1 декабря 1997 г. N 18-П, присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления. (выделено автором)
В этой связи у меня возникает вопрос к разработчикам Административного регламента МВД, правоведам, экспертам негосударственной сферы безопасности, какова предметная область государственного контроля МВД в отношении работников юридического лица или индивидуального предпринимателя?
Второй вопрос у меня к Министерству юстиции Российской Федерации, проведшему государственную регистрацию данного приказа МВД, насколько соответствует ст. 5 Приложения к приказу МВД России от 18.06.2012 N 589 нормам действующего законодательства?
В отношении оказываемых детективами и частными охранными организациями услуг необходимо заметить, что в Российской Федерации оказание услуг регламентируется Гражданским кодексом, федеральным законом «О защите прав потребителей». Услуги частных детективов и охранных организаций могут рассматриваться, как минимум с двух сторон, формальной и реальной.
Формальная сторона детективной и охранной услуги достаточно хорошо описана в Законе РФ от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (ст.ст. 3, 11) постановлениях Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 (Приложение N 12), от 23 июня 2011 г. N 498 (порядок уведомления частной охранной организацией органов внутренних дел о начале и об окончании оказания охранных услуг).
В реальном сегменте услуга характеризуется неосязаемостью, несохраняемостью, непостоянством качества и неотделимостью от источника. В этом виде она является прерогативой правоотношений заказчика и исполнителя. Мне не известно ни одного законодательного нормативного, правового акта определяющего качество оказываемых услуг детективом или частной охранной организацией. И даже ГОСТ Р ИСО 9000-2008 определяет добровольность применение системы менеджмента качества как потребителем так и производителем.
Возникает вопрос, если формальная сторона законодательно и нормативно урегулирована и исполняется субъектами, а реальная не урегулирована и реализуется заказчиком и исполнителем, что подлежит предметной области государственного контроля?
Вопросы полноты и достаточности принимаемых мер, без реальных оценочных критериев, могут рассматриваться как коррупционная составляющая данного определения, так как ее оценка является полностью субъективной. Вопрос в каких документах даны критерии полноты и достаточности, как в правовом порядке могут разрешаться противоречия между субъектами при оценке деятельности охранной организации или детектива?
Проведенная оценка состояния сбалансированности структуры статуса объектов и субъектов, осуществляющих государственный контроль за частной детективной и охранной деятельностью, их соответствия действующему законодательству, позволяет сделать предварительный вывод, что со стороны разработчиков Административного регламента явно прослеживается крен в сторону запретов и ограничений, а также усиления ответственности детективов и охранных организаций, что в итоге не позволяет им в полном объеме эффективно реализовать свое общественно значимое предназначение. Об это я продолжу рассуждать в последующих статьях
Продолжение следует