Хорошо информированный человек
стоит двух.
Французская пословица.
Продолжаем цикл статей на тему несостоятельность (банкротство) в России. По данной теме в цикле статей будет представлена полная картина данного явления в социальной, экономической и юридической сфере и их практическое применение.
С началом перестройки социально-экономических отношений, сменой идеологических установок и отказом от командно-административных методов управления экономикой в России пришло понимание коренного реформирования отношений собственности. Принято начинать отсчет современного периода в развитии российского законодательства о несостоятельности (банкротстве) с 1992 г., т.е. связывать с принятием первого (в новых условиях) законодательного акта такого рода. Автору представляется важным показать, что сам переход к формированию рыночного мировоззрения законодателей также происходил постепенно.
На наш взгляд, начало было положено с принятием пакета разработанных в начале 90-х годов прошлого века законов РСФСР, а именно – «О собственности в РСФСР», «О предприятиях и предпринимательской деятельности», а также «О приватизации государственных и муниципальных предприятий»; последний из них являл собой механизм действия перечисленных законов, формы и методы их практической реализации. Итак, условно можно разделить развитие и совершенствование института банкротства в современной России на три этапа:
1 этап: 1990 г. – ноябрь 1998г.
П этап: ноябрь 1998 г. – октябрь 2002г.
Ш этап: октябрь 2002 г. – по настоящее время.
15 декабря 1990 г. был принят Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», в котором уже тогда в ст.37, посвященной ликвидации и реорганизации предприятия, было зафиксировано в качестве первого условия ликвидации предприятия – признание его банкротом. Правда, далее в ст.38 предусматривалось решение вопроса чисто «по-социалистически»: в обязанности ликвидационной комиссии вменялось взимать дебиторскую задолженность предприятия и выявлять претензии кредиторов.
Следующим важным шагом стало подписание Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 623 «О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применении к ним специальных процедур». Он сыграл свою положительную роль, поскольку признавал саму возможность и угрозу возникновения несостоятельности для функционирующих предприятий, которые, привыкшие действовать в планово-распределительной экономике, не совсем представляли, что означает сам процесс банкротства в рыночных условиях (тогда – при переходе к рынку). Его цель декларировалась как поддержка государственных предприятий, оказавшихся несостоятельными, а также обеспечение эффективного использования государственного имущества, закрепленного за государственными предприятиями, защита прав и интересов государства, кредиторов и трудовых коллективов несостоятельных предприятий.
Многие исследовали считали, что на практике этот указ применения не нашел, поскольку во главу угла были положены меры административного воздействия на неплатежеспособные предприятия. Мы разделяем другую точку зрения, согласно которой появление упомянутого указа рассматривалось специалистами[1] не столько в качестве стимула для нерентабельных предприятий, сколько в качестве легитимных способов приватизации государственных предприятий. Вспомним, что 1990-1992 гг. – период интенсивного осуществления приватизационной программы и формирования института частной собственности. Используемые в Указе отдельные инструменты (как-то: положения о трасте, условия проведения конкурса, отсутствие расшифровки о методике оценки стоимости имущества, позволявшие и занижать, и утаивать, и переоценивать по-своему), в сочетании с используемыми тогда методами приватизации создавало прекрасную почву для «банкрочивания», а затем выкупа государственных предприятий и смену собственника.
19 ноября 1992 г. был принят Закон РФ «О несостоятельности (банкротстве)предприятий» №3929-1 (далее – Закон 1992 г.), что означало правовое закрепление института банкротства. Затем это было сделано в 1994 г. в статьях 61 и 65 Гражданского кодекса РФ, допускающих применение норм банкротства к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Но с принятием первой части ГК РФ многие положения закона 1992 г. устарели, поэтому на практике этот закон не получил должного применения.
Сразу отметим, что этим законом было воспринято традиционное деление несостоятельности на торговую и неторговую, как это присутствует и в законодательстве большинства западных стран, но в то же время явно прослеживалась «ликвидационная» идеология. Под несостоятельностью (банкротством) предприятия понималась неспособность удовлетворить требования кредиторов по оплате товаров (работ, услуг), включая неспособность обеспечить обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды, в связи с превышением обязательств должника над его имуществом или в связи с неудовлетворительной структурой баланса должника. Видно, что с самого начала законодательно закреплялась синонимичность двух понятий – несостоятельности и банкротства. Критерием несостоятельности, положенным в основу данного закона, являлась недостаточность имущества предприятия, т.е. неоплатность должника. Другими словами, определяющий признак в этом подходе – структура бухгалтерского баланса (установленное превышение актива над пассивом).
В законе устанавливалось три типа применяемых к должнику процедур: реорганизационные (включали внешнее управление имуществом должника и санацию), ликвидационные (принудительная и добровольная) и мировое соглашение. Методы, использовавшиеся для реорганизационных процедур, различались. При назначении внешнего управления цели реорганизационных процедур достигались за счет реализации части имущества должника, проведения других организационных мер (таких как ликвидация убыточных производств, снижение себестоимости и повышение конкурентоспособности продукции и т.п.). При назначении санации платежеспособность должника восстанавливалась за счет оказания ему финансовой помощи. Санация могла (но не обязывалась) проводиться путем открытого конкурса на право предоставления помощи нуждающемуся предприятию. Конечно, санация – инструмент не совсем характерный для рыночной экономики, она скорее свойственна переходному периоду.
По закону перечень кредиторов, которым осуществлялись выплаты из конкурсной массы, формировали семь очередей и делились на группы внеочередных выплат, привилегированных выплат и очередных. Первые три очереди названы «привилегированными», поскольку связаны с социальной защитой граждан и фискальными платежами. Очевидно, что привилегированное положение кредиторов трех очередей создавало почву для нарушения прав кредиторов последующих очередей.
На протяжении шести лет, в течение которого длилось действие данного закона, в правоприменительной деятельности накопилось множество фактов, свидетельствующих о недостатках и трудностях в его использовании. Это касалось и процедуры доарбитражного урегулирования спора, и отсутствие дифференциации между различными категориями должников, и четкого состава денежных обязательств (арбитражные суды иногда принимали заявления, в которых совокупные требования были намного меньше штрафов. Позже последовало разъяснение Высшего арбитражного суда: в сумму задолженности санкции включаться не должны).
Обзор практики применения норм закона 1992 г., а именно установленных пороговых значений требований кредиторов (в размере 500 МРОТ) показал, что должники были признаны несостоятельными судом лишь в 10% случаев, когда совокупные требования превышали названный порог, а в остальных случаях сумма требований каждого кредитора могла и не превышать минимальный уровень. Не будучи отраженной в законе ситуация разрешалась судами на местах самостоятельно – путем объединения всех требований кредиторов к одному должнику, в дальнейшем такой подход к возникшей коллизии получил одобрение Высшим арбитражным судом.
Далеко не просто обстояла ситуация с доказательством несостоятельности должника, иными словами, его неоплатности – недостаточности его имущества для удовлетворения требований кредиторов. Базовым принципом закона был принцип неоплатности, в соответствии с которым необходимо было доказать неудовлетворительную структуру баланса должника. Судебная практика показала весьма негативные последствия употребления в законе такой правовой конструкции, когда начало процедур банкротства увязывалось с анализом бухгалтерской отчетности. Тем самым создавалась возможность для директоров предприятий длительное время распоряжаться средствами кредиторов с помощью манипулирования активами и пассивами.
Кроме того, законом никак не был сформулирован вопрос о критериях для проведения оценок состояния имущества должника, что вызвало трудности в практике его применения. Такая система критериев для определения неудовлетворительной структуры баланса неплатежеспособных предприятий появилась лишь через полтора года в постановлении Правительства РФ «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротства) предприятий» от 20.05.94 г. № 498 .
Анализируя формирование и развитие института несостоятельности в России, нельзя не уделить внимание месту и роли государства в этом вопросе. Проведение государственной политики по предупреждению банкротства и обеспечению реализации мер, предусмотренных Законом, требовало создание специальных государственных органов управления. Он был образован в соответствии с Постановлением Совета Министров – Правительства РФ 20 сентября 1993 г. «О Федеральном управлении по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете РФ по управлению государственным имуществом» № 926 под названием Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве).
Первоначально Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) (ФУДН) представляло от имени государства интересы собственников при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) в отношении федеральных государственных предприятий, а также предприятий и организаций, в капитале которых имеется доля (вклад) РФ. Надо отметить, что учетную функцию ФУДН, пожалуй, как никакую другую, всегда успешно удавалось реализовывать. Еще в 1994 г. был организован учет неплатежеспособных предприятий, выполняемый территориальными агентствами (Распоряжение ФУДН от 30.06.94 г.), что в то время было вызвано необходимостью борьбы с неплатежами, вынужденной реструктуризации предприятий и прочими негативными явлениями.
Следует специально отметить, что в период массовой приватизации, т.е. фактически перехода государственной собственности в частные руки, деятельности ФУДН придавалось огромное значение. Так, в 1995 г. в сферу деятельности ФУДН попадало около 20 тыс. предприятий, имеющих в уставном капитале не менее 25% государственной собственности, из них примерно 60% было обследовало. В результате чуть более 3 тысяч предприятий было признано неплатежеспособными, из которых 2,5 тысячи относились к федеральной собственности.
Деятельность ФУДН в те годы подвергалась резкой критике как со стороны властей, так и со стороны самих предприятий. Дискуссионным был главный вопрос – о выборе критериев, по которым принималось решение о несостоятельности предприятия, а как мы уже показали, эти критерии оставляли в принципе желать лучшего. Основные претензии к работе ФУДН сводились к трем моментам. Во-первых, по существу, за эталонные для российских предприятий были приняты мировые производства. По словам директора ФУДН, «ненужность неэффективных российских предприятий на мировом рынке является условием для объявления их неполноценными и, как следствие, несостоятельными». Во-вторых, серьезную полемику вызывала деятельность ФУДН по применению процедур банкротства в оборонном комплексе, особенно масштабы и скорость приватизации таких предприятий, противоречащих национальным интересам страны. В-третьих, явно неоднозначно складывалась ситуация с проведением досудебной санации предприятий. Так, по заявлению ФУДН, из всех предусмотренных госбюджетом средств на восстановление платежеспособности в 1995 г. было выделено только 60%, востребованных предприятиями, при этом восстановление платежеспособности произошло более чем в половине случаев; на остальные 40% бюджетных средств не было спроса.
Со своей стороны добавим, что в период экономического кризиса и тотальных взаимных неплатежей, от государственного органа следовало бы ожидать в первую очередь поддержки и восстановления платежеспособности отечественных товаропроизводителей. Кроме того, такая практика умаляла значение самого института банкротства и роли государственного органа в проведении соответствующей политики, т.к. вместо оказания помощи бедствующим предприятиям, предпочтение оказывалось наиболее «нужному» варианту – объявлению предприятий несостоятельными и распродаже его имущества.
Продолжение в следующем номере.