В журнале «Охрана труда и социальное страхование» неоднократно публиковались материалы, касающиеся деятельности частных охранных предприятий, а также проблем, которые связаны с обеспечением безопасности труда и социального страхования работающего в них персонала. В декабре 2OO8 г. Президент РФ подписал Федеральный закон № 272-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности». Он внес много новаций в прежнюю редакцию Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Наш корреспондент встретился с одним из авторов изменений в законодательство - заместителем председателя Комитета по безопасности Государственной Думы ФС РФ Г. В. Гудковым и попросил его ответить на вопросы, которые интересуют наших читателей.
- Геннадий Владимирович, что представляет собой частный охранный бизнес в настоящее время?
- Охранная деятельность является специфичной, но в то же время востребованной и развивающейся сферой услуг. В советское время охранные функции осуществляли только государственные структуры. Переход на рыночные условия хозяйствования, изменение форм собственности обусловили необходимость создания института частной охраны. В настоящее время в частном охранном бизнесе работает около 1 млн человек, главным образом лиц мужского пола. Примерно одна треть работников охранных структур - ветераны. Как правило, это лица, отслужившие в правоохранительных структурах или Вооруженных Силах РФ, поэтому охранные предприятия можно в определенной степени отнести к категории социальных. С одной стороны, они дают рабочие места большому количеству ветеранов, а с другой - помогают государственным структурам и бизнесу в обеспечении правопорядка и безопасности.
Охранно-сыскные предприятия - это организации мелкого и среднего бизнеса, в стране их 29 290. В этих структурах имеется около 100 тыс. единиц различного вида оружия. К работе с ним допущены около 764 тыс. работников, которые обеспечивают безопасность порядка 315 тыс. объектов, так что частный охранный бизнес - это внушительная сила, и такая деятельность должна четко регламентироваться законодательством и подзаконными нормативными актами.
- Именно поэтому в Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» были внесены изменения?
- Жизнь не стоит на месте. Возрастает правовая грамотность населения, руководителей хозяйствующих структур. Разумеется, устаревает законодательство, его надо совершенствовать. За годы существования частных охранных структур мы все привыкли к аббревиатуре «ЧОП». С точки зрения Гражданского кодекса РФ более правильно говорить не о предприятии, а об организации, поэтому привычная аббревиатура «ЧОП» заменена на «Ч00» («частная охранная организация»).
Изменения, которые внесены в закон, направлены на то, чтобы Ч00 как организации малого и среднего бизнеса поставить в четкое правовое поле функционирования. Работники Ч00 имеют оружие, выполняют специфические функции по досмотру, проверке документов, сопровождению грузов и т. д. Это те позиции, которые затрагивают интересы физических и юридических лиц, а любая «дыра» в законе дает возможность для решения вопроса по своему усмотрению. Поэтому в новом законе отражены различные направления - это защита самих работников Ч00, структур, которые они охраняют, а также населения. Многие положения регламентируют систему взаимоотношений Ч00 с органами внутренних дел, которые осуществляют контроль за их деятельностью.
Изменения в законодательство вступят в силу поэтапно: небольшая часть в текущем году, а основная - в 2010 г.
- Что изменится в социальной защите работников Ч00?
- Частная детективная и охранная деятельность сопряжена с определенным риском. Охранник как любой гражданин может по неосторожности получить травму. Но помимо этого он может получить травму насильственного характера при задержании лица, нарушившего внутриобъектовый или пропускной режим, при совершении нападения на охраняемый объект и т. д. К сожалению, таких примеров на практике немало. Мерой социальной защиты от производственного и криминального травматизма является страхование. Оно осуществляется традиционно, как для всех категорий работающих, за счет средств Фонда социального страхования РФ.
Кроме того, граждане, занимающиеся частной охранной деятельностью, подлежат страхованию на случай гибели, получения увечья или иного повреждения здоровья в связи с оказанием ими охранных услуг в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Указанное страхование граждан, занимающихся частной охранной деятельностью, осуществляется за счет средств охранной организации и включается в состав ее затрат.
Законодатель предоставил право работодателю - руководителю Ч00 - дополнительно осуществлять страхование своих работников в страховой компании. Этот вид страхования - добровольно-обязательный; он служит одним из элементов заботы работодателя о социальной защите работников.
Сегодня в стране создаются условия для развития бизнеса. Государство старается уйти от мелочной финансовой опеки и регулирования бизнеса, дает возможность работодателю самому определять условия привлекательности для своих клиентов.
Социальная защищенность работников Ч00 полностью отвечает современным требованиям. Чем ценнее работник, чем лучше он выполняет свои обязанности, тем. больше возможностей имеет работодатель для осуществления его социальной защиты.
- Работники Ч00 выполняют ряд функций по обеспечению пожарной безопасности на охраняемых объектах. Например, в школах, больницах, торговых центрах значительная часть пожарной сигнализации и других систем противопожарной защиты, имеющейся на объекте, выведена на рабочее место охранников. Они в случае ее срабатывания должны реагировать и принимать меры. В то же время в законе и изменениях, которые приняты, данный вопрос не отрегулирован. Чем это обусловлено?
- Вы затронули важный и в то же время сложный вопрос. Да, действительно по нормативам на многих объектах пожарная сигнализация, системы управления эвакуацией при пожаре и т. д. должны быть выведены в места с постоянным (круглосуточным) пребыванием персонала охраны. Это логично, ибо содержать на объекте работника охраны и отдельно - представителя объекта, который будет реагировать на срабатывание инженерных систем противопожарной защиты, нелогично и экономически накладно.
По требованию руководства хозяйствующей структуры работники Ч00 выполняют другие мероприятия по обеспечению пожарной безопасности. Например, они не разрешают въезд на территорию нефтебазы автомобилей, не имеющих искрогасителя, контролируют отключение электрооборудования (освещения) на складах и в других помещениях.
В советские времена на многих объектах существовала пожарно-сторожевая охрана (ПСО). Ее работники совмещали охранно-пожарные функции, что делало охранные услуги менее затратными. И сегодня по настоянию администрации предприятий работники Ч00 совмещают те же функции, но таких случаев, надо признать объективно, мало.
В Законе «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» не упоминается возможность выполнения Ч00 функций, связанных с обеспечением пожарной безопасности охраняемого объекта.
На мой взгляд, это обусловлено следующими причинами. Когда в 1990-е гг. происходило зарождение частного охранного бизнеса, то он имел только охранную направленность. Это нашло отражение в законе. Сейчас ситуация изменилась, многие Ч00 идут навстречу пожеланиям хозяйствующих структур, берут на себя какую-то часть «пожарных» функций. При подготовке изменений в упомянутый закон мы хотели более четко регламентировать эту позицию, в том числе предоставить работникам Ч00 отдельные функции контроля за обеспечением на охраняемом объекте требований пожарной безопасности, но получили возражения со стороны Правительства РФ.
Думаю, что со временем этот вопрос будет разрешен, тем более, что во многих случаях инициатива приходит не сверху, а снизу. Так, например, приказом МВД России от 08.04.08 № 330 (зарегистрирован в Минюсте России 06.05.08, № 11635) утверждены Типовые требования к оформлению и структуре программ обучения частных детективов и частных охранников, перечень тем и основных вопросов, подлежащих изучению. В программах, утвержденных указанным приказом МВД России, предусмотрено обучение охранников мерам пожарной безопасности. Это первый шаг к тому, чтобы работники Ч00 лучше знали и, соответственно, применяли в практической деятельности свои познания по обеспечению противопожарной защиты.
Следует подчеркнуть и другой важный момент. Федеральным законом от 21.12.94 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» введен институт частной пожарной охраны. При этом условия функционирования таких структур, в отличие от Ч00, на законодательном уровне по многим вопросам не определены. Это также является сдерживающим фактором для совмещения охранных и пожарных функций в рамках одной структуры.
- А как вы относитесь к необходимости дополнительного обучения охранников мерам пожарной безопасности в соответствии с требованиями МЧС России?
- Да, действительно, в МЧС России издан приказ от 12.12.07 № 645 «Об утверждении норм пожарной безопасности "Обучение мерам пожарной безопасности работников организаций"» (зарегистрирован в Минюсте России 21.01.08, № 10 938). В документе предусмотрена необходимость обучения различных категорий работающих, в том числе охранников, мерам пожарной безопасности. Такое обучение должно проводиться на платной основе в учебных заведениях пожарно-технического профиля, структурах МЧС России или в организациях, имеющих лицензию на деятельность по тушению пожаров.
Два федеральных органа исполнительной власти продублировали требование о необходимости обучения охранников мерам пожарной безопасности на платной основе. Но главное здесь - ведомственный интерес МЧС России. Более того, как человек, работавший руководителем ЧОП, могу сказать, что требование приказа МЧС России некорректно. В п. 39 Норм пожарной безопасности (НПБ) предусмотрено, что работники, осуществляющие круглосуточную охрану организаций, обучаются мерам пожарной безопасности по программам пожарно-технического минимума.
Получается, что если охранник не осуществляет круглосуточную охрану объекта, а дежурит 8 или 12 ч, то ему можно не проходить обучение мерам пожарной безопасности. Это абсолютно не верно. Полагаю, что в МЧС России осознают нелогичность предъявленного ими требования и внесут коррективы в свой нормативный акт.
- Отсутствуют разработанные и утвержденные в установленном порядке межотраслевые правила охраны труда для работников Ч00. Такое положение во многом затрудняет работу охранных структур и, в первую очередь, их руководителей, в деле организации охраны труда персонала. Что можете сказать об этом?
- Знаю, что некоторое время назад по инициативе вашего издания во Всероссийском HИИ охраны и экономики труда с участием представителей охранных структур проводилось межведомственное совещание, на котором обсуждалась эта проблема. К сожалению, сдвинуть решение вопроса с мертвой точки не удалось.
-Отсутствие правил охраны труда для работников, на которых распространяется действие Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», породило другую проблему. Это отсутствие утвержденных на федеральном уровне норм выдачи работникам Ч00 специальной защитной одежды, обуви, других средств индивидуальной защиты, как этого требует Трудовой кодекс РФ. Сегодня есть только норматив по обеспечению работников охранных структур бронежилетами, но они не входят в систему обеспечения СИЗ.
Не решен вопрос нормативного закрепления квалификационных требований к работникам Ч00 и частным детективам в Едином тарифно-квалификационном справочнике (ЕКТС).
Почему это происходит? Ч00 не имеют на федеральном уровне структуры, которая бы их объединяла и руководила их деятельностью. Со своей стороны мы неоднократно вносили соответствующие предложения о создании межведомственного органа, который осуществлял бы такую функцию, но наша инициатива не нашла поддержки. Как следствие - многие вопросы, касающиеся деятельности Ч00, решаются без должной оперативности.
Приказом МВД России от 28.02.02 № 185 была утверждена Типовая инструкция по охране труда работников военизированных и сторожевых подразделений вневедомственной охраны при ОВД. В настоящее время указанный нормативный акт МВД России отменен. Это привело к образованию правового вакуума в регламентации требований охраны труда как для работников Ч00, так и для работников вневедомственной охраны при ОВД. В большинстве подразделений ведомственной охраны также отсутствует нормативная база по охране труда.
Такое положение дел создает предпосылки для плохой организации этой работы и, соответственно, повышенного травматизма среди личного состава охранных структур.
Полагаю, что в решении вопросов нормативного регулирования охраны труда профсоюзы охранных структур должны проявить больше настойчивости. МВД России, Минздравсоцразвития России вместе с другими федеральными органами исполнительной власти, где имеется ведомственная охрана, должны объединить усилия и принять меры к разработке необходимого для практиков нормативного акта.
В настоящее время реализуются требования Трудового кодекса РФ и приказа Минздравсоцразвития России от 31.08.07 по аттестации рабочих мест по условиям труда. Охранные предприятия испытывают серьезные затруднения в этой работе, в том числе из-за отсутствия адаптированных к их специфике деятельности правил по охране труда.
Учитывая развитие охранного бизнеса и высокий уровень травматизма среди персонала этих структур, можно смело утверждать, что требуется незамедлительно решить вопрос об организации аттестации рабочих мест в Ч00.
- Геннадий Владимирович, в ряде случаев специалисты различных органов государственного надзора и контроля испытывают затруднения в проходе на объект, охраняемый работниками Ч00. Предполагается ли урегулировать данную ситуацию?
- Сегодня на федеральном уровне насчитывается около 30 органов государственного контроля. Кроме этого, более 30 федеральных органов исполнительной власти имеют те или иные полномочия по осуществлению мер государственного контроля. И, конечно, есть контролирующие органы в каждом субъекте Российской Федерации. В число этих органов надзора входит Федеральная инспекция труда, осуществляющая контроль за соблюдением требований охраны труда.
Принимая во внимание обилие имеющихся в стране органов государственного контроля (надзора), работники Ч00 часто попадают в затруднительное положение и не могут определить, кого можно пускать на объект при наличии служебного удостоверения, а кого нельзя.
Например, в ст. 357 Трудового кодекса РФ определены основные права государственных инспекторов труда. Они при осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеют право в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, работодателей - физических лиц. Эта норма подтверждена и в ряде Конвенций МОТ, которые ратифицированы Россией.
В настоящее время в развитие изменений, которые внесены в Закон «О частной детективной- и охранной деятельности в Российской Федерации», МВД России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти готовит более 20 подзаконных актов. Эти акты должны урегулировать различные положения, в том числе связанные с организацией пропускного режима специалистов органов государственного надзора.
Могу сказать, что в охранном бизнесе возрастают требования к работникам Ч00. Большинство из них правильно ориентируется в действующем законодательстве и осуществляет допуск на объект работников органов государственного надзора (контроля). Если где-то частный охранник не пропустил на объект инспектора труда после предъявления ему служебного удостоверения, инспектор может и должен применить власть: составить административный протокол в соответствии с КоАП РФ и в установленном законом порядке привлечь работников Ч00, не пропустивших инспектора беспрепятственно на объект, к административной ответственности.
- Многие работники охранных структур работают в режиме: сутки - дежурство, трое - отдых. При таком режиме частный охранник зачастую не имеет возможности для нормального приема пищи (перерыв на обед), для обогрева и отдыха. В итоге от этого страдает качество несения службы, не обеспечивается необходимый режим охраны объекта, нарушаются законные права работников охраны. По мнению экспертов журнала, суточная работа не является сменной, ее следует понимать как особый режим работы, который не урегулирован в Трудовом кодексе РФ. Какой вы видите выход из создавшегося положения?
- В ст. 100 Трудового кодекса РФ, в которой установлен режим рабочего времени, предусматривается, что особенности режима рабочего времени и времени отдыха работников транспорта, связи и других, имеющих особый характер работы, определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
В настоящее время действуют нормативные акты, которые регламентируют режим труда и отдыха водителей автотранспорта, машинистов метрополитена и т. д.
Полагаю, что работники охранных структур по режиму труда и отдыха могут быть отнесены к персоналу, о котором идет речь в ст. 100 Трудового кодекса РФ. Правительство РФ вместе с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти должно выполнить требование трудового законодательства и издать нормативный акт, регламентирующий особенности режима труда и отдыха не только работников Ч00, но и работников ведомственной и вневедомственной охраны при ОВД.
- Как известно, 31 января 2009 г. в доме престарелых в пос. Подъельск Республики Коми произошел пожар, погибло 23 человека. Охранял дом престарелых сторож, который сумел эвакуировать только трех постояльцев. Обстоятельства данного пожара были предметом рассмотрения на специальном заседании у Президента РФ Д. Медведева.
В настоящее время на законодательном уровне не определен правовой статус сторожей, вахтеров, дежурных, контролеров, администраторов и других работников, выполняющих на объекте охранные функции. Также не установлен перечень объектов, на которых они могут осуществлять свои функции. Предполагается ли на законодательном уровне регламентировать правовой статус такой категории работников?
- В условиях рыночных отношений каждый собственник вправе сам для себя выбирать вид охраны и ее численность. Там где собственник владеет достаточным количеством средств, охранная структура укомплектована персоналом, который имеет надлежащий правовой статус, экипировку.
Существенно хуже обстоят дела в структурах, испытывающих дефицит средств, или там, где работодатель в силу различных причин не желает иметь на объекте посторонних лиц - сотрудников частной, ведомственной или вневедомственной охраны.
Пожар в Республике Коми является в определенной степени показательным. Получается так, что социально значимые объекты (дома престарелых, психиатрические больницы, школы-интернаты, общежития и т.д.) отданы под охрану лицам, которые по возрасту, уровню подготовки и физическому состоянию не могут обеспечить качественную охрану этих объектов.
В определении правового статуса сторожей, вахтеров, дежурных много проблем юридического, организационного и экономического характера. Для того чтобы кардинально изменить ситуацию, государство должно показать пример. Социально значимые объекты, - а это, в первую очередь, подведомственные Министерству образования и науки РФ, Минздравсоцразвития России и других структур, - должны охраняться надлежащим образом. Региональные и муниципальные органы власти, которые обеспечивают их финансирование, не должны быть в этом вопросе сторонними наблюдателями.
Надо признать, что постепенно идет вытеснение сторожей и вахтеров с рынка охранных услуг, однако процесс этот длительный и во многом зависит от состояния экономики. Сегодня в условиях экономического кризиса нет возможности запретить использование этой категории работников, оказывающих охранные услуги. Другое дело, что работники на этих должностях должны иметь надлежащий уровень заработной платы. Это позволит решить многие из имеющихся в настоящее время проблем.
- Будут ли в дальнейшем вноситься изменения в законодательство по частной охранной деятельности?
- Процесс совершенствования законодательства идет постоянно. Например, в нашей стране существует институт телохранителей, однако его деятельность законодательно не отрегулирована. Сейчас прорабатывается вопрос подготовки и принятия отдельного закона о работе телохранителей, среди которых немало женщин (для них в Трудовом кодексе РФ установлен ряд ограничений).
Есть много проблем с терминологией и понятийным аппаратом, который используется при осуществлении охранной деятельности, так что предстоит еще довольно много работать.
С этим и многими другими материалами по охране труда и социальной защите в частных охранных организациях можно ознакомиться в журнале «Охрана труда и социальное страхование» № 6 за 2009 год.