Необходимость регулирования деятельности частных охранных организаций стала одной из основных политических задач во всем мире. Эта тенденция поддерживается и развивается с начала тысячелетия во всех развитых странах.

Американский экономист Роберт Б.Рейх в своей книге "Работа наций" (1991г.) заявил, что в Соединенных Штатах число частных охранников и офицеров (руководителей среднего звена) сопоставимо с числом официально получающих зарплату полицейских. Он использовал этот феномен как пример для общего вывода о том, что правительства предоставляют право на часть государственных услуг коммерческим организациям. Это вызвано, прежде всего, тем, что государственный бюджет ограничен в возможностях (налогами), в то время как спрос на безопасные социальные условия значительно вырос. После трагических событий 11 сентября и террористических атак эта тенденция в США является одной из доминирующих, позволивших переориентировать функции охранников в первую очередь на ответные меры в случае террористической атаки или крупного стихийного бедствия.

Вывод об исторически и социально обусловленной необходимости функционирования наряду с государственными правоохранительными структурами негосударственных структур правоохранительной направленности, к которым, среди прочих, относятся частные охранные структуры, и предложение о расширении компетенции последних за счет перераспределения полномочий (в части охраны ряда объектов, подлежащих на настоящий момент исключительно государственной охране; в части предоставления частным охранникам прав на осмотр граждан, осмотр находящихся при них вещей, проверку документов граждан, удостоверяющих их личность, на осуществление осмотра транспортных средств, на осуществление фактического задержания лиц, совершивших правонарушения в отношении охранника, охраняемой собственности на объекте охраны, и др.), в настоящее время имеющихся исключительно у государственных органов.

После трагических событий в Домодедово Президент России Д.А.Медведев открыто заявил о настоятельной необходимости привлечения частных охранных организаций к обеспечению безопасности объектов транспортной инфраструктуры. Переосмысливая существующие взгляды, мы видим необходимость отнесения частной детективной и охранной деятельности к правоохранительному виду деятельности с уточнением критериев разграничения государственной и негосударственной правоохранительной деятельности. Основным критерием их разграничения следует признать источник финансирования - государственный или частный.

Общеизвестно, что интенсивность государственного регулирования в условиях недостаточного уровня законности должна нарастать. Концепция национальной безопасности РФ признает "усиление государственного регулирования в экономике основным направлением обеспечения национальной безопасности во внутриэкономической деятельности". В связи с этим в равной степени актуализируются как задача совершенствования правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, так и задача конкретизации нормативной правовой базы, регламентирующей порядок осуществления контроля за указанными видами деятельности. При этом необходимо соблюсти баланс интересов, с одной стороны, государства и общества в лице контролирующих органов, а с другой - интересов представителей рынка частных детективных и охранных услуг в такой степени, чтобы интересы одних не превалировали над интересами других. Достижению такого паритета должны способствовать, прежде всего, знания в данной, достаточно специфической, сфере деятельности.
Как оценивают охранный бизнес представители государственных контролирующих органов

По результатам анкетного опроса, проведенного среди сотрудников правоохранительных органов в 1997г., примерно 32% опрошенных указали на криминализацию негосударственной правоохранительной системы. По результатам же исследования 2000г., проводимого среди работников РУБОП, прокуратуры и уголовного розыска, на вопрос о том, как вы оцениваете возможность связи рассматриваемых структур с организованной преступностью, 23% опрошенных сотрудников правоохранительных органов высказались за то, что почти все подобные структуры связаны с представителями криминалитета. 51% считает, что данные структуры частично связаны с организованной преступностью; 8% опрошенных заявили, что проблема связи частных охранных и детективных предприятий и представителей организованной преступности отсутствует и 18% затруднились ответить.

Следует так же в этой связи указать и на то, что сами частные охранно-сыскные структуры весьма разнородны и интерес к ним со стороны представителей криминалитета не одинаков. 47% опрошенных высказались за то, что наиболее тесно с организованной преступностью связаны службы безопасности предприятий; 34% считают, что частные охранные агентства; 2% думают, что наиболее тесная связь с криминальными структурами существует в частных детективных службах и 17% затруднились ответить. Анализ выступлений и докладов руководителей Министерства внутренних дел Российской Федерации свидетельствует о незнании истинного положения дел в отрасли и попытках рассматривать все происходящие процессы только с одной (карательной) точки зрения.

Тем не менее, правоприменительная практика свидетельствует о том, что деятельность охранных структур в своем подавляющем большинстве имеет все-таки непреступный характер. Подобное отношение к ним со стороны правоохранительных органов в основе своей продиктовано нежеланием последних признавать наличие негосударственной правоохранительной системы, с которой они, как показывает практика, достаточно часто вступают в конкуренцию. В правоохранительных органах бытует мнение, что при нормальной работе государственной правоохранительной системы в таких структурах нет необходимости.
Но если государство не справляется с правоохранительными задачами в полном объеме, приходится мириться с существованием частных структур охраны. В этих условиях важную роль играет государственный контроль и надзор за частной охранной деятельностью. Единственным регулятором в данных условиях может выступать закон с требованием его безусловного исполнения всеми участниками процесса. В настоящее время действуют нормы, с одной стороны, Федерального закона от 28 декабря 2008 года №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", регламентирующего государственный и ведомственный контроль (с 01.01.2011 г. его положения в полном объеме распространяются на частную охранную деятельность), с другой - с 01.01.2010 г. - положения Закона "О частной охранной и детективной деятельности" в редакции Федерального закона от 22.12.2008г. №272-ФЗ, которые регламентируют вопросы государственного контроля за частной охранной деятельностью.

Государственный контроль (надзор), по определению законодательства (294-ФЗ), - деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Контроль представляет собой одну из форм руководства и управления, выступает одним из методов (способов) правоохранительной деятельности, стадией управленческого цикла, функцией государственных органов. По мнению Г.А.Аванесова, правильно организованный контроль во многом помогает изживать узковедомственный подход к любому направлению борьбы с преступностью, а также способствует устранению недостатков управления. Одним словом, контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров. В нашем случае объектом контроля является частная охранная деятельность.

Основной формой государственного контроля является проверка как совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), предоставляемых услуг обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.
Мероприятие по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

Специализированными структурами в системе МВД России, осуществляющими контроль за частной детективной и охранной деятельностью, являются подразделения лицензионно-разрешительной работы. В порядке, установленном законодательством Российской Федерации, ст. 11.2 Закона "О частной детективной и охранной деятельности в РФ" определяет полномочия органов внутренних дел в области лицензирования частной охранной деятельности, осуществление государственного контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий, а также требований законодательства Российской Федерации, регламентирующего оборот оружия и специальных средств.

Эффективность указанного контроля достигается путем гибкого использования всех форм и методов при строжайшем соблюдении принципов всеобщности контроля, законности, плановости, а также свобод граждан в сочетании с мерами государственного принуждения.

Всеобщность контроля обусловлена тем, что органы внутренних дел осуществляют свои функции относительно всех без исключения частных охранников, частных охранных организаций и иных юридических лиц с особыми уставными задачами. В этих целях специализированные подразделения органов внутренних дел, оформляющие надлежащие материалы при поступлении заявлений с просьбой о выдаче лицензий, формируют из них соответствующие наблюдательные дела, в которых накапливается вся необходимая информация в отношении проверяемых субъектов.

Контролирующая деятельность должна строиться на строжайшем соблюдении принципа законности. Следует учитывать, что вопросы, подлежащие проверке, пределы вмешательства в деятельность частных охранных организаций, перечень возможных мер принуждения, допускаемых к применению органами внутренних дел, в известной мере регламентируются действующими нормативными актами, которые, кроме того, предусматривают возможность и устанавливают порядок обжалования незаконных действий сотрудников правоохранительных органов.

При этом, должностные лица, осуществляющие контроль за частной охранной деятельностью, обязаны соблюдать права и законные интересы частных охранников, частных охранных организаций, профильных негосударственных образовательных учреждений. Должностные лица органов внутренних дел имеют право проводить проверку прохождения подготовки частных охранников и руководителей охранных организаций, предусмотренной ч.6 ст.12 Федерального закона от 13.12.1996г. №150-ФЗ "Об оружии" (ч.4 введена Федеральным законом от 22.12.2008г. №272-ФЗ).

Контроль за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации осуществляют федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел, иные федеральные органы исполнительной власти и подчиненные им органы и подразделения в пределах, установленных настоящим Законом, другими законами и иными правовыми актами Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 22.12.2008г. №272-ФЗ).
Контроль за частной детективной и охранной деятельностью, использованием лицензиатами оружия и специальных средств осуществляется органами внутренних дел в процессе выдачи соответствующих лицензий, удостоверений, ведения учетных дел, проведения плановых и внеплановых проверок субъекта охранной и сыскной деятельности. Плановость контроля определяется не только широтой и глубиной вопросов, подлежащих проверке, но и достаточной распространенностью самой частной охранной деятельности, ставшей довольно притягательной сферой бизнеса для многих российских граждан.

Должностные лица, уполномоченные осуществлять контроль за деятельностью частных детективов, охранных организаций, образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку частных детективов и работников частных охранных организаций, по вопросам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, вправе требовать от них в рамках своей компетенции представления соответствующих документов и получать письменную или устную информацию, необходимую для выполнения контрольных функций (в ред. Федерального закона от 22.12.2008г. №272-ФЗ).

Как сообщил в своем докладе на IX Всероссийской конференции "Индустрия безопасности России. Перспективы, тенденции, проблемы"первый заместитель министра внутренних дел М.Суходольский: "...Милицейская статистика утверждает, что в прошлом году за различные нарушения прекращена работа 2,2 тысячи ЧОПов, а 60,9 тысячи частных охранников были лишены права на занятие этой деятельностью". Да и качество подготовки персонала ЧОПов нередко оставляет желать лучшего, посетовал руководитель МВД РФ. "За прошлый год только в 40% случаев частная охрана сумела защитить вверенное ей имущество. Это - 334 эпизода. А всего таких нападений произошло 845. При этом семь охранников погибли, 32 человека получили ранения".

Надзор за исполнением профильного законодательства о частной охранной деятельности осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.

В целях осуществления государственного контроля за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий орган внутренних дел в пределах своей компетенции проводит плановую и внеплановую проверки. Указанные проверки проводятся на основании распоряжений (приказов) органа внутренних дел.

Продолжение следует.