Разнообразные проблемы, возникающие при обеспечении личной безопасности, безопасности бизнеса, имущества и т.п., заставляют граждан обращаться не только к государственным структурам, но и в частные охранные предприятия. Заключая договор с ЧОПом, собственник рассчитывает, что на всей его территории будет осуществляться пропускной режим, оговоренный им в инструкции к договору, что охранники, находящиеся здесь по договору, будут осуществлять на охраняемом объекте контроль за соблюдением персоналом и посетителями пропускного и внутриобъектового режимов.

На парламентских слушаниях, проходивших в июле этого года в Государственной Думе ФС РФ, статс-секретарь – заместитель министра экономического развития Российской Федерации А.Попова отметила, что в настоящее время более 30 федеральных органов исполнительной власти имеют те или иные полномочия по осуществлению мер государственного контроля. Кроме них, есть свои контролирующие органы в каждом субъекте. Итого 85 контролирующих органов.

Представителями федерального государственного надзора являются должностные лица МВД, Ростехнадзора, Госпожнадзора, Санэпиднадзора, Госэнергонадзора, Гостранснадзора и т.д. К представителям контролирующих органов на уровне субъекта относятся инспекторы административно-технической инспекции, трудовой и налоговой инспекции, сотрудники ОЛРР и т.д.

Понятно, что при таком обилии различных инспекторов из инспекций федерального и регионального уровня охраннику трудно разобраться, кого он обязан беспрепятственно пускать на охраняемый объект (территорию), а кто из инспекторов и контролеров не располагает законным правом свободного прохода на объект; необходимо чтобы при требовании представителей различных контрольных (надзорных) органов немедленно пропустить их на охраняемый объект охранник мог самостоятельно решить вопрос, «пущать» или «не пущать» инспектора органа государственного надзора.

На практике решить этот вопрос весьма сложно, т.к. он недостаточно четко отрегулирован в законодательстве и подзаконных нормативных актах.

Каждый инспектор считает себя важной персоной, и, когда его при предъявлении служебного удостоверения частный охранник не пускает на объект, это зачастую ведет к возникновению конфликтной ситуации.

Охранник понимает, что, пропустив на объект инспектора государственного надзорного органа на основании предъявленных им документов, он может попасть в немилость руководителя и должностных лиц охраняемого объекта. Не пустив представителя органа госнадзора (контроля) на объект, охранник «вызывает огонь на себя», рискуя нарваться на неприятность для себя и ЧОПа. Ведь при любом раскладе руководителю охранного предприятия не нужна конфронтация и выход на выяснение отношений с представителями контрольно-надзорных органов.

Попытаемся более детально рассмотреть ситуацию по одной из надзорных структур – Федеральной инспекции труда, которая осуществляет надзор за соблюдением законодательства о труде.

Справка. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9.03.2004г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по надзору и контролю за соблюдением законодательства о труде осуществляет специально созданный федеральный орган исполнительной власти – Федеральная служба по труду и занятости (Роструд). Два года назад Федеральным законом от 30.06.2006г. №90-ФЗ были внесены существенные изменения в трудоохранное законодательство. Существовавший ранее Федеральный закон «Об основах охраны труда в РФ» был упразднен, а все его основные позиции перенесены в Трудовой кодекс (ТК) РФ.

Так, ст.353 ТК РФ определила органы государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. В соответствии с ней «…государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории Российской Федерации осуществляет Федеральная инспекция труда».

Таким образом, Федеральная инспекция труда – единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда). Руководство деятельностью Федеральной инспекции труда осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, – Главный государственный инспектор труда Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации.

Ст.356 ТК РФ устанавливает основные полномочия Федеральной инспекции труда, такие как:

– осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

– осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации рассмотрения дел об административных правонарушениях;

– осуществляет другие полномочия.

Также в ст.357 ТК РФ определены основные права государственных инспекторов труда, которым дано право при осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, работодателей – физических лиц.

Кроме того, они имеют право запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций.

Государственные инспекторы труда при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей в соответствии со ст.359 ТК РФ «Независимость государственных инспекторов труда» являются полномочными представителями государства и находятся под его защитой, независимы от государственных органов, должностных лиц и подчиняются только закону.

Даже беглое знакомство с отдельными статьями ТК РФ позволяет сделать вывод о том, что на должностных лиц указанной инспекции возложены большие задачи и соответственно для их выполнения она имеет существенные полномочия.

Численность работников территориальных органов Роструда по надзору и контролю в трудовой сфере в субъектах Российской Федерации составляет более 3 тыс. человек. Но на практике многие инспекторы труда сетуют на то, что им далеко не всегда удается попасть на объект для решения служебных вопросов. Охранники попросту не пускают их для прохода на объект, ссылаясь на должностную инструкцию, и рекомендуют инспекторам обращаться к администрации объекта за оформлением пропуска.

Инспектор труда считает себя правым и требует, чтобы его по служебному удостоверению пропустили на объект. Работник охраны, несмотря на предъявляемые документы, не пропускает на объект без согласия администрации объекта, особенно если на объекте, например, незаконно проживают гастарбайтеры или находятся лица без регистрации, или на объекте размещен «подпольный» цех, производящий контрафактную продукцию или работающий с нарушением технологии производства работ и т.д.

Сегодня ситуация, когда работник ЧОПа не пропускает на объект инспектора труда, носит довольно распространенный характер. Но официально об этом не говорят, потому что одни считают это досадной мелочью, другие боятся, что их обвинят в неумении работать и строить деловые взаимоотношения, третьи просто не знают, как правильно поступить в такой ситуации.

Попытаемся прокомментировать действия сотрудников ЧОПов и попробуем, объяснив ситуацию, найти наиболее оптимальный выход из создавшегося положения.

Выше уже отмечалось, что в соответствии со ст.357 Трудового кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 30.12.2001г. №197-ФЗ) государственные инспекторы труда (правовые, по охране труда) при осуществлении контрольно-надзорной деятельности имеют право беспрепятственно в любое время суток при наличии служебного удостоверения установленного образца посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности. Закон четко формулирует право инспектора на посещение объекта. При этом он не делает каких-либо оговорок о необходимости получить при этом согласие администрации объекта.

Помимо Трудового кодекса РФ, имеется еще целый ряд законодательных и нормативных актов, практически повторяющих указанную позицию. Так, Федеральным законом от 11.04.1998г. №58-ФЗ были ратифицированы Конвенция 1947г. об инспекции труда (Конвенция №81) и Протокол 1995г. к Конвенции 1947г. года об инспекции труда, Конвенция 1978 года о регулировании вопросов труда (Конвенция №150) и Конвенция 1981 года о безопасности и гигиене труда и производственной среде (Конвенция №155), принятые Генеральной конференцией Международной организации труда (МОТ) в г. Женеве. В частности, ст.12 Конвенции №81 гласит:

«Инспекторы труда, снабженные документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право:

а) беспрепятственного прохода без предварительного уведомления и в любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем инспекции;

б) входить в дневное время во все здания, которые они имеют достаточные основания считать попадающими под контроль инспекции;

е) осуществлять любые проверки, контроль и расследования, которые они могут счесть необходимыми, чтобы удостовериться в том, что законодательные положения эффективно выполняются».

Ратификация нашей страной отмеченных документов Международной организации труда (МОТ) дополнительно подтверждает право государственных инспекторов труда на беспрепятственное посещение объектов, подлежащих инспектированию.

Более того, ст.15 действующей Конституции Российской Федерации предусматривает, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Данная позиция основного закона страны позволяет утверждать, что даже если бы право государственных инспекторов труда на беспрепятственное посещение объектов не было юридически закреплено в Трудовом кодексе РФ, то они все равно на основании ратификации международных договоров имели такое право.

В законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 11.03.1992г. №2487-1 (в ред. федеральных законов от 21.03.2002г. №31-ФЗ, от 10.01.2003г. №15-ФЗ, от 6.06.2005г. №59-ФЗ, от 18.07.2006г. №118-ФЗ, от 24.07.2007г. №214) никак не регламентируются действия работников ЧОПа или в целом охранных структур по пропуску на объект различных категорий должностных лиц.

Сейчас мы рассматриваем ситуацию с работниками Федеральной инспекции труда, но в жизни работникам частных охранных структур приходится иметь дело с более чем широким кругом должностных лиц: различного уровня депутаты, прокурорские работники, работники правоохранительных структур (милиция, судебные приставы, должностные лица Федеральной миграционной службы РФ, сотрудники ФСБ России и т.д.), большое количество различных органов надзора и контроля.

Итак, если частный охранник не пропускает на объект представителя Федеральной инспекции труда, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) инспектор может составить на работника ЧОПа административный протокол по ст.19.4 «Неповиновение законному распоряжению должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль)», в которой говорится: «Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц – от одной тысячи до двух тысяч рублей».

Если госинспектор труда составит административный протокол на должностное лицо ЧОПа, то сумма налагаемого штрафа может возрасти.

Общение с рядом работников ЧОПов показало, что они довольно скептически относятся к правам должностных лиц государственной инспекции труда по беспрепятственному посещению объекта. Они это объясняют просто, проводя пример с сотрудниками милиции.

Справка. Закон Российской Федерации «О милиции» от 18.04.1991г. №1026-1 с последующими изменениями и дополнениями наделил милицию рядом прав. В частности, «…сотрудникам милиции предоставлено право… входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках».

Сотрудникам милиции в отличие от государственных инспекторов труда не представлено право беспрепятственного прохода на территорию предприятия. Исключением являются позиции, прямо оговоренные в законе.

Несовершенство существующей законодательной и нормативной базы, отсутствие понятийного аппарата приводят к путанице понятий, а соответственно к неправильному толкованию служебных инструкций и т.п.

В «Парламентской газете» №43-44 за 3-9 июля 2008г. опубликована информация о подготовке изменений в Закон РФ от 11.03.1992г. №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в РФ». В частности, в ней отмечается, что в закон будет введено понятие «внутриобъектовый режим».

Казалось бы, все хорошо, но данное понятие уже существуют в законодательстве.

В соответствии с Федеральным законом «О ведомственной охране» от 14.04.1999г. №77-ФЗ (в ред. федеральных законов от 15.06.2006г. №88-ФЗ, от 1.12.2007 № 318-ФЗ) внутриобъектовый режим – «это порядок, обеспечиваемый совокупностью мероприятий и правил, выполняемых лицами, находящимися на охраняемых объектах, в соответствии с требованиями внутреннего трудового распорядка и пожарной безопасности».

Знакомство с проектом Федерального закона №404999-4 «О внесении изменений в закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ…», принятого Государственной Думой ФС РФ в первом чтении 14.11.2007 года, показывает, что в нем действительно есть юридические определения понятий «внутриобъектовый и пропускной режимы».

Понятийный аппарат в проекте закона №404999-4 несколько отличается от дефиниций, имеющихся в Федеральном законе «О ведомственной охране».

Формирование правильного понятийного аппарата – это не игра слов. Это определение смысла того или иного предмета, действия или события.

Все мы в основном представляем смысл слова «грипп». При этом не важно, у какого субъекта правоотношений возникнет это заболевание – у милиционера, врача, трубочиста или чиновника высокого ранга. Грипп он и есть грипп, и всем понятно, что это такое. При этом никому не приходит в голову под гриппом у подозреваемого в совершении преступления понимать одно, а под гриппом у охраняющего его милиционера – другое.

Можно предположить, что введение в законодательство новых понятий, которые имеют отличие от ранее установленных и прижившихся на практике, вряд ли принесет пользу охранным и хозяйствующим структурам.

На практике есть много объектов, которые одновременно охраняются вневедомственной охраной при ОВД и ЧОПами. Выполняя одну и ту же работу на охраняемом объекте, первые при осуществлении своих функции используют понятийный аппарат из Федерального закона «О ведомственной охране», а вторые будут руководствоваться определениями из Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ».

Такое смешение понятий не будет полезно для руководства и персонала охраняемого объекта.

А теперь вернемся к вопросу о том, кого из должностных лиц и представителей органов государственного надзора (контроля) обязан, а кого может не пропускать на объект частный охранник.

Эта позиция требует более четкой законодательной и нормативной регламентации.

В проекте Федерального закона «О внесении изменений в ст.3 и 11.1 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» №195178-4 и принятого в первом чтении Государственной Думой ФС РФ 25.06.2008г., в ст.11.1 предусмотрено, что «частный охранник при выполнении трудовых функций обязан не препятствовать сотрудникам правоохранительных органов, прибывшим для исполнения служебных обязанностей на охраняемый объект при предъявлении ими документов, удостоверяющих личность».

Попытка хотя бы частично регламентировать в законе позицию по допуску на объект сотрудников правоохранительных органов заслуживает одобрения. Наверное, таким же образом должен решаться вопрос и по должностным лицам органов государственного надзора (контроля).

По нашему мнению, требования ст.357 Трудового кодекса РФ, Федерального закона от 11.04.1998г. №58-ФЗ, ратифицировавшего международные подходы к деятельности инспекторов труда, должны найти отражение в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Часть проблем можно решить, сделав акцент на этих позициях в нормативных актах МВД России, регламентирующих деятельность ЧОПов.

Старая казацкая пословица гласит: «Дите не плачет, мать не разумеет». Вероятно, необходимо, чтобы ЧОПы сами с большей настойчивостью ставили на повестку дня вопрос о необходимости совершенствования законодательства и другой нормативной базы в сфере своей деятельности для того, чтобы она была прозрачна и всем понятна. Не стоит надеяться, что это за них сделают депутаты, прокуроры, другие должностные лица, включая сотрудников МВД России, других федеральных органов исполнительной власти, которые имеют в своем подчинении контрольно-надзорные органы.

В 2005 году журнал «Охранная деятельность» выпустил в свет брошюру «Должностные лица, имеющие право доступа на охраняемый объект», составителем которой является президент Правозащитной ассоциации охранного бизнеса С.Тернова.

В ней даны рекомендации о том, какие вопросы можно задавать частному охраннику должностному лицу органа государственного надзора, к кому его направлять и что напомнить.

Не оспаривая рекомендаций С.Терновой, хотелось бы высказать свое суждение по данной позиции. Частный охранник в такой ситуации должен быстро решить, пустить на охраняемый объект проверяющих или им можно законным путем в этом отказать.

Ведь даже в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8.08.2001г. №134-ФЗ (в ред. федеральных законов от 30.10.2002г. №132-ФЗ, от 10.01.2003г. №17-ФЗ, от 1.10.2003г. №129-ФЗ, от 22.08.2004г. №122-ФЗ, от 9.05.2005г. №45-ФЗ, от 2.07.2005г. №80-ФЗ, от 31.12.2005г. №206-ФЗ, от 30.12.2006г. №266-ФЗ) нет четкого и однозначного ответа, какой документ должностное лицо органа государственного надзора (контроля) должно предъявлять работнику ЧОПа: распоряжение, приказ или предписание на проведение проверки объекта.

Инспектор, безусловно, должен иметь приказ или предписание на проверку и предъявить его руководителю предприятия, которое он пришел инспектировать. Если у должностного лица органа государственного надзора нет предписания (разрешения, приказа) на проведение мероприятия по контролю на объекте, куда он пришел, то, безусловно, он нарушил свои должностные обязанности. При выявлении такого факта он должен нести ответственность. И изменениями, которые сейчас готовятся Государственной Думой ФС РФ в порядке реализации Указа Президента РФ от 15.05.2008г. №797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», предусматривается принятие мер воздействия к чиновникам, которые нарушили требование закона в этой части. Но не стоит подходить к государственному чиновнику – должностному лицу органа государственного надзора (контроля) с презумпции нарушителя, это было бы не совсем верно. Тем более что в данной ситуации защитником закона выступает частный охранник, работающий в интересах структуры, с которой заключен договор на охрану.

Подводя итог, мы говорим, что законодательство о частной охранной деятельности должно совершенствоваться, но делать это надо основательно и вдумчиво, не добавляя охранникам, их руководителям и администрации охраняемых объектов дополнительных сложностей и трудностей.