УТВЕРЖДЕНО
Президиумом Центрального
Совета СОЦПРОФ
протокол б/н от 15.01.2010 г.
ПОЛОЖЕНИЕ
о порядке проведения Объединением профсоюзов России СОЦПРОФ
экспертизы проектов нормативных правовых актов
и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
В ходе реализации национального плана Президента России по борьбе с коррупцией был создан конкретный механизм участия независимых экспертов, общественных организаций, граждан в реализации своего опыта, знаний в сфере борьбы с коррупцией.
Нормативными актами, подлежащими применению Объединением профсоюзов России СОЦПРОФ, всеми должностными лицами, членскими организациями СОЦПРОФ при осуществлении деятельности в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность, аккредитованного Министерством Юстиции РФ, являются:
Конституция Российской Федерации;
Федеральные законы Российской Федерации;
Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»;
Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».
Настоящее Положение.
Постановлением Правительства РФ от 05.03.09 № 195 вводится НОВЫЙ механизм проведения экспертизы на коорупциогенность.
САМОЕ ГЛАВНОЕ, что в разделе IV прописан конкретный механизм учета мнения независимых экспертов. Объединение профсоюзов России СОЦПРОФ - может и должно влиять на коррупциогенные нормативные акты министерств и ведомств РФ и муниципальных, региональных властей!
1. Методика по проведению экспертизы проектов правовых актов.
В своей деятельности в качестве независимого эксперта, СОЦПРОФ руководствуется Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196
«Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».
Указанная методика разъясняет: основные правила проведения экспертизы на коррупциогенность; каковы могут быть коррупционные факторы, в том числе факторы, связанные с правовыми пробелами; нормативные коллизии - то есть противоречия, создающие для органов государственной власти возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
2. Членские организации СОЦПРОФ, направляют свои заключения в аппарат Объединения профсоюзов России СОЦПРОФ, который в 10-тидневный срок обязан провести правовую экспертизу на предмет соответствия заключения действующему законодательству.
Аппарат Объединения профсоюзов России СОЦПРОФ в трехдневный срок после проведения правовой экспертизы направляет экспертное заключение в соответствующее министерство или ведомство РФ и сообщает об этом членской организации СОЦПРОФ.
В случае отрицательного заключения юридического управления Объединения профсоюзов России СОЦПРОФ на заключение членской организации СОЦПРОФ, последней направляется мотивированное мнение.
3. Все экспертные заключения подлежат публикации на сайте Объединения профсоюзов России СОЦПРОФ - www.sotsprof.org
4. Помимо экспертиз на коррупциогенность Федеральных нормативных актов в различных отраслях права, можно проводить экспертизы в сфере нормотворчества местных органов самоуправления и муниципальных властей.
Экспертизы могут касаться как ранее принятых нормативных актов, так и проектов решений:
собрания депутатов муниципального района;
постановлений Главы администрации, муниципального района;
распоряжений руководителей органов местного самоуправления:
- о местном самоуправлении района;
- затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;
- об утверждении административных регламентов оказания муниципальных услуг и выполнения отдельных государственных функций;
- связанных с использованием бюджетных средств;
- связанных с управлением и распоряжением объектами муниципальной собственности;
- связанных с размещением муниципального заказа;
- регламентирующих контрольные, надзорные, разрешительные и регистрационные полномочия исполнительных органов местного самоуправления муниципального района и их должностных лиц во взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами;
- иных проектов актов муниципального района и руководителей органов местного самоуправления.
Следует обращать внимание на те нормативные правовые акты, которые регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия органов местного самоуправления (муниципальных служащих) во взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий.
Под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям или решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов.
Под коррупциогенным фактором понимается нормативное положение, прямо или косвенно допускающее (провоцирующее) коррупционные проявления субъектов правоприменения при его реализации.
Факторами коррупциогенности правовых норм (с комментариями) являются:
1. Определение компетенции по формуле "вправе".
Многие нормативные правовые акты определяют компетенцию муниципального органа (должностного лица) при помощи формулировок "вправе", "может". Это относится к любым видам полномочий - регистрационным, разрешительным, контрольным.
2. Широта дискреционных полномочий.
Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Именно поэтому органы местного самоуправления обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств.
3. Сроки принятия решения.
Обычно применяется формула "в течение" или "не позднее". Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности таких сроков или установлением широкого временного диапазона, а также при отсутствии срока.
Всегда есть право выбора, как минимум, из двух вариантов решения (положительного или отрицательного). При этом наиболее коррупциогенная ситуация, когда нормативный правовой акт предоставляет несколько возможных вариантов без точного определения условий принятия того или иного решения. В идеале условия выбора того или иного варианта решения должен фиксировать закон, а не нормативный правовой акт органа исполнительной власти.
4. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.
Когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают уровень разумного, коррупционные отношения становятся почти неизбежными.
5. Коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа:
а) открытый, то есть не исчерпывающий;
б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах;
в) содержит "размытые", субъективно-оценочные основания отказа (например, представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).
6. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.
Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка. Повышает коррупциогенность использование двусмысленных или не устоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых законодательством Российской Федерации, допускающих различные трактовки и прочее. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений нормативных правовых актов. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.
7. Наличие пробела в регулировании.
Этот коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса. Коррупциогенность повышается, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции. Такое упущение создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны муниципальных служащих и совершения ими действий по собственному усмотрению.
8. Отсутствие административных процедур.
Коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения (административные процедуры). Таким образом, упорядочить осуществление полномочий муниципальных органов можно при введении административных процедур - нормативно установленных порядка и сроков осуществления действий. Существуют процедуры принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля.
9. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.
Осуществление некоторых видов полномочий предполагает присутствие нескольких граждан или юридических лиц, претендующих на предоставление конкретного права. Но выбор этого правополучателя не может быть произвольным или пристрастным. Использование специальных процедур, именуемых в гражданском праве "торги" (аукционы и конкурсы), способно снизить вероятность субъективного подхода.
Как правило, аукционы и конкурсы в муниципальном управлении предполагаются открытыми, то есть принять в них участие может любое лицо. Их отличают такие признаки, как особая процедура подготовки и проведения (заблаговременное извещение о проведении, внесение задатков участниками, специальный порядок проведения), выбор победителя по заранее установленному критерию (максимальная цена, предложение лучших условий), гласность и публикация итогов, коллегиальное решение вопросов конкурсной комиссией.
Если же в нормативном правовом акте, которым устанавливается конкурсная процедура, наличествуют другие коррупционные факторы, их действие может только усилиться.
10. Ложные цели и приоритеты.
Для констатации наличия этого фактора эксперту необходимо прибегнуть к системному подходу и оценить не отдельные нормы анализируемого нормативного правового акта, а весь его текст и назначение с точки зрения поставленных целей и приоритетов. Истинные цели принятия нормативного правового акта могут быть неочевидны или отличаться от продекларированных.
11. Коллизии нормативных правовых актов.
Коллизия - столкновение противоположных интересов. В правовом аспекте имеется в виду расхождение, противоречие между различными правовыми актами и судебными решениями.
12. Противоречие нормативного правового акта органа местного самоуправления законодательству Российской Федерации или муниципальным правовым актам муниципального района.
13. Внутренние противоречия нормативного правового акта.
Речь идет о противоречии между нормативными правовыми актами одного и того же органа исполнительной власти, которые могли быть приняты в разное время по сходным вопросам. Возможно наличие противоречий правовых норм в одном и том же нормативном правовом акте.
Для обнаружения названного коррупционного фактора необходим анализ всех нормативных правовых актов органа исполнительной власти.
14. Чрезмерная свобода ведомственного и локального нормотворчества.
Наличие этого фактора открывает возможность регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы существенные условия регламентирования определялись при этом законом.
15. Принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти "сверх компетенции".
Функционирование органа исполнительной власти по любым направлениям, в том числе и по принятию нормативных правовых актов, основано на компетенции этого органа. Орган не вправе выходить за рамки своей компетенции, которой он наделен в статутном акте (положении, уставе и прочих). Компетенция некоторых органов может устанавливаться непосредственно в Уставе муниципального района.
16. Заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.
Пробелы в законодательном регулировании можно устранить путем принятия подзаконного акта. Для обнаружения данного коррупционного фактора необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оценить его полноту.
17. "Навязанная" коррупциогенность.
Подзаконный акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что муниципальный правовой акт (статутный акт) предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества и таким образом заранее санкционировал все, что будет в нормативном правовом акте, не обозначив критериев и условий подзаконного регулирования. Этот фактор легко обнаружить, отыскав в решении норму, отдающую ряд вопросов на регулирование уполномоченному органу исполнительной власти.
18. Формально-техническая коррупциогенность.
Несоблюдение требований о порядке подготовки и регистрации правового акта.
19. Нарушение баланса интересов.
Для нейтрализации коррупциогенности подобного рода можно рекомендовать при обсуждении и разработке нормативного правового акта привлекать как можно более широкий круг заинтересованных лиц и экспертов - представителей общественных организаций, объединений предпринимателей, работодателей, профсоюзов, саморегулируемых организаций и прочих.
20. Иные коррупциогенные факторы, указанные в Федеральном законе № 172-ФЗ от 17.07.2009 и постановлениях Правительства РФ №№ 195, 196 от 05.03.2009.
По результатам проведения экспертизы Генеральным инспектором труда СОЦПРОФ, последним при выявлении коррупциогенных правовых норм дается мотивированное заключение, в котором должны быть отражены следующие вопросы:
- наличие в проверяемом проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов;
- наличие в проверяемом проекте нормативного правового акта коррупциогенных норм.
При этом должны быть соблюдены следующие условия:
- приведены доказательства отнесения тех или иных норм и факторов к коррупциогенным (проведен анализ);
- указаны положения документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, если таковые имеются;
- должны быть указаны конкретные структурные единицы анализируемого документа (разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы);
- заключение должно содержать указание на конкретные коррупционные факторы, указанные в постановлении Правительства РФ № 196;
- должны быть изложены рекомендации по изменению формулировок правовых норм для устранения их коррупциогенности.
Например: «пункт ___ изложить в следующей редакции», либо «исключить пункт ____», либо «после слов ____ пункта ___ читать: ________», и т.д.
Заключения, подготовленные Генеральным инспектором труда СОЦПРОФ, в которых анализируются на предмет коррупциогенности нормативные акты Федеральных министерств и ведомств, агентств, служб, Правительства РФ направляются на подпись Председателю Объединения профсоюзов России СОЦПРОФ. К Заключению прилагаются все документы, использованные в ходе проведения экспертизы.
Заключения, подготовленные Генеральным инспектором труда СОЦПРОФ, в которых анализируются на предмет коррупциогенности нормативные акты местных органов власти, территориальных управлений, представительств Федеральных министерств и ведомств, агентств, служб направляются в соответствующие органы за подписью Генерального инспектора труда СОЦПРОФ.